在电影《我不是潘金莲》中，反复出现的一句台词是“不要因小失大”。当我国旅游业疾速发展、旅游人数爆发式增长之时，一些包括“强制购物”、“导游辱骂游客”等原本长期存在的小问题开始频繁被曝光，甚至开始成为制约行业前行的大阻碍。为此，11月28日，国务院法制办公布《旅行社条例(修订草案送审稿)》(以下简称“送审稿”)，征求社会各界意见。送审稿明确界定旅行社业务的范围，严管“不合理低价游”行为，细化和调整旅游服务质量保证金制度，并将旅游网站纳入监管范畴等。新政区别对待行业出现的老问题和新态势，通过管理措施的收与放，欲破解种种行业难题。

严管

不愿前往旅行社指定具体购物场所，却不得不在团队中“随大流”;拒绝参加旅行社安排的另行付费旅游项目，却遭到导游的言语侮辱，这些问题在近年来屡屡出现。剑指“强制购物”等行业毒瘤，最新送审稿明确，旅行社在指定具体购物场所或者安排另行付费旅游项目时应当明码标价，不得利用虚假、使人误解的价格手段诱骗旅游者进行交易，或者违反法律、法规牟取暴利等。旅行社及其从业人员不得以殴打、弃置、限制活动自由、恐吓、侮辱、咒骂等方式，强迫或者变相强迫旅游者参加购物活动、另行付费旅游项目。

此外，旅行社不得因旅游者不同意参加指定购物场所或者另行付费旅游项目，而拒绝订立包价旅游合同或者提高旅游费用，并且应当对未同意参加这些活动的旅游者做出合理的行程安排，不得因等候其他旅游者造成其时间浪费。

针对“不合理低价游”中发生的纠纷，送审稿规定，强迫或者变相强迫旅游者参加购物活动、另行付费旅游项目或做出其他违反本条例行为的旅行社，将由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并视情节严重给予罚款或吊销旅行社业务经营许可证等处分。

旅游业专家刘思敏告诉北京商报记者，据不完全统计，低价游和零团费的违规行为普遍存在，甚至一度在旅游市场上占据1/3左右的份额，必须出狠招才能有所成效。但新政要想落地也面临实操难题。他表示，在“不合理低价游”整治中，游客取证比较关键，需要能证明是被强迫、欺骗购买，或者需要证明购买的物品是假货，这要求游客提前保留好购物发票、音频、视频等相关证据。“举证本就不容易，再加上没有惩罚性赔偿，游客往往都自认倒霉，这也是不合理低价游以及强制购物屡禁不止的一大原因，如何解决还有待探索。”

放宽

在对行业中的违规问题“开刀”的同时，送审稿也考虑到对旅游企业面临的困难进行调整，其中对旅游服务质量保证金相关规定的调整就颇受人瞩目。

旅行社质量保证金是指由旅行社缴纳，旅游行政管理部门管理，一旦出现问题用于保障旅游者权益的专用款项。据了解，旅游服务质量保证金制度，是已实施多年并经《旅游法》确认的一项保障旅游者权益的重要制度。但在送审稿调研中，不少旅行社反映，目前质保金使用率低，资金闲置，流动性差，旅行社负担过重，不利于做大做强。且真正发生问题时质保金无法满足赔偿要求，难以发挥质保金的最大效用。建议借鉴日本、中国台湾、中国香港的相关制度对我国现行规定进行改革。但另一方面，也有旅游部门和专家认为，我国信用体系尚不完善、难以保障资金安全等原因，让旅游服务质量保证金规定改革基础并不成熟。

一位参与送审稿制订的人士透露，考虑到行业不同声音，新规提出，“国务院旅游主管部门可以在试点的县级或者部分市级行政区域内，暂时调整实施质量保证金制度的有关规定”。

此外，因经营边境游的人身安全风险、资金风险通常要高于境内游但低于出境游，送审稿强调，经营边境旅游业务的旅行社质量保证金不少于50万元，其分社质量保证金不少于10万元。且为进一步调动分社所在地旅游部门监管的积极性，按照属地管理原则将分社质量保证金缴纳地由设立社所在地改为分社所在地。

“按规定，经营出境旅游业务的旅行社，质量保证金不少于140万元;每设立一个分社，应当向分社质量保证金账户存入 35万元。这对于想要发展壮大的旅行社来说，确实是一种负担，新政中不仅提出可试点调整质保金制度，且还明确了属地化管理，这将有利于行业规范运作。” 北京旅行社协会副会长钟晖告诉北京商报记者。北京国旅总经理陈青勇也称， “行业越规范，游客的权益保护效果越好，而且条例规定得越细，双方的权责越明确，也更有利于旅行社在实际的运作过程中明确自己的职责”。

落地

对于送审稿，北京联合大学旅游产业经济研究所所长张金山分析，除了推出了行业细化规定外，这一新政也贴合了行业新趋势。“可以说，规范旅行社的新规出台非常有必要，一旦政策发布，如何保证实施效果就变得格外重要。” 钟晖说。举例来说，在改革旅游服务质量保证金过程中，必须搭配引入商业保险、增强工商执法力度以及完善社会诚信体系来形成合力，因为规范管理本来就是个系统工程，单点发力很难达到理想效果。

一位不愿具名的旅行社高管也称，其实，屡禁不止的“不合理低价游”，并未出现政策盲区。据旅游法第35条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。按规定，对严重侵害旅游者权益的旅行社处以30万元的罚款，个人则将处以2万元罚款。但违规现象屡禁不止，说明政策在执行过程中出现的问题不容忽视。

在张金山看来，国家监管部门已经意识到政策落地难题，所以正在加大监管力度。“不久之前，国家旅游局与公安部、国家发改委、国家质检总局、税务总局、工商总局组成联合督查组进驻云南，启动对‘不合理低价游’的专项督查。这是近年组织的对单一省份参与部委最多、人员规模最大的旅游市场专项行动。接下来，我国还鼓励各地通过成立旅游发展委员会、设立旅游警察等新方式，提高行业管理水平和行政执法力度。”

北京商报记者 肖玮

责任编辑：郝杰