“非法”的社会组织

获知一个信息后，清华大学NGO(非政府组织)研究所所长王名“连电话都没顾上拨”，开车直奔北京市东城区北河沿大街147号民政部办公楼，敲开了民间组织管理局局长孙伟林的门。

“温总理都讲了，孙局你就别再等了。”王名开门见山。

就在前一天，3月19日，第十三次全国民政会议在北京举行。据与会人士透露，出席会议的温家宝总理在讲话中明确提出推进社会组织登记管理创新，拓展社会组织直接登记范围的要求。

王名记得，他此前已经几次邀请孙伟林参加以“社会组织登记管理体制改革”为主题的学术沙龙，孙伟林都以“现在还不好说”为由婉拒。

在我国，对于社会组织的登记管理一直遵循“双重管理”制度，即社会组织必须找到一个“业务主管单位”挂靠后，才能在民政部门登记。这被民间社会组织戏称为“找婆婆”，绝非易事。

中央编译局副局长俞可平认为，在中国至少有300万个无法登记的社会组织。这意味着，相比于已登记注册的45万个“合法组织”，近九成民间组织处于“非法状态”。

3月22日，孙伟林和民间组织管理局副局长李勇一同出现在清华大学公共管理学院三层的小会议室里。

作为社会组织改革发展方案的“操刀手”之一，在沙龙现场，孙伟林向记者详细阐述了社会组织登记管理体制改革的背景、动因以及当前面临的困境。

一旁的李勇则将这种以“统一直接登记”为特点的新体制，比喻为一场社会领域的“改革开放”，并直言不讳地判断：“不改革，中国社会组织没有希望，没有前途。”

把应该挡的挡在外面了，不该挡的也挡在外面了

很多事实表明，一场与社会组织有关的改革正欲破茧而出。

今年两会期间，“推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系”被写入《政府工作报告》中。经过代表们审议，报告修改稿中又加入了“发挥社会组织的积极作用”这句话。

在去年颁布的国家“十二五”规划纲要中，则首次设专章阐述未来5年加强社会组织建设的工作思路。

李勇说，改革的核心就在于“体制”。

事实上，现行双重登记管理体制已经运行了近24年。在一段社会组织登记管理体制的沉浮史中，可管窥政府与社会悄然间变化的关系。

从20世纪六七十年代开始，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，这被称为“第三部门运动”。在中国，“社会”一词则是1900年左右才进入的舶来品。1908年，清朝政府在《宪法大纲》中首次认可民间结社。

但在相当长的历史时期里，社会被国家“吞噬”，人们的习惯用语中，“社会”往往意味着不信任与敌对，如“社会闲杂人员”、“社会盲流”等。

1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，依法取缔各种反动社团。据统计，20世纪50年代初，全国性社团只有44个。“文革”期间，社会团体登记管理工作彻底陷入瘫痪。

“改革开放后，逐渐多元化的社会有了孕育各类社会组织的需求。”李勇介绍道。

1986年，《民法通则》从基本法层面明确了社团的法律地位。自1988年起，国务院先后针对三大类社会组织颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。

从第一个条例诞生，双重管理体制便如影随形。

“这种管理体制的好处是，它保证了社会组织在政治上都是可靠的。”孙伟林肯定了这种管理体制在历史上的进步意义。

然而，制度本身的弊端也随着社会的发育而逐渐显现。孙伟林坦言，那些有资格成为业务主管单位的党政机关和事业单位，常常以“可不可靠”作为标准来衡量民间组织。

“作为一个理性的经济人，你做事总要有所图。但是你对民间组织图什么呢?它要钱没钱，要权没权。相反，还有可能带来风险。”曾有官员这样对媒体解释当“婆婆”的烦恼。

李勇说，这种双重管理体制带来的必然结果就是，“把应该挡的挡在外面了，不该挡的也挡在外面了”。

另一方面，一些找到了“婆婆”的社会组织有可能才是“应该挡在外面的”。据孙伟林观察，相当一部分社会组织都有浓厚的行政化色彩，“往往利用业务主管单位的权威开展工作”。

珠三角的一位行业协会会长曾在媒体上“大吐苦水”，“业务指导部门‘七一’要组织‘唱红歌’，协会必须得赞助点资金;明天去哪里红色旅游，也要协会表示下、赞助点。”

事实上，很多行业协会就设在政府大院里，有的行业协会甚至要求县市级设置相应的协会来与之配套。李勇说，国内相当一部分社会组织的选举是举手制、鼓掌制，并不在乎内部章程。

曾有观察者戏称，一些对于行政机构依附程度极深的社会组织正在成为“养老院、小金库、二政府”的“养小二”机构。

这就导致了一种现象，“发挥余热型”的社会组织蓬勃发展，草根型的社会组织却举步维艰。

“我很遗憾地告诉大家，社会组织的登记率，每年净增长仅仅维持在2%到3%。”在沙龙现场，李勇无奈地摇了摇头说。

据统计，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。还有人专门就社会组织中的基金会做出统计，中国的基金会每年可以新增100个以上，而美国的基金会平均每天就会新增8个。

孙伟林还举了一个颇值得玩味的例子。在北京火车站附近，曾有一个到香港注册社会组织的代办处，“交200块钱，递张纸给它，一个礼拜就回来了”。

“双重管理体制的作用已经发挥到了尽头，所有的优势都已经告一段落，必须要进行改革。”李勇毫不客气地说。

很多人会想：别改革了，躺在那里挺好，大树底下好乘凉

令改革者们始料未及的是，破除旧体制远没有想象中顺利。

去年3月，民政部便将《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》的修订草案报到了国务院法制办，旨在建立“统一直接登记”的新体制。与此同时，20多个配套的政策法规也已经准备就绪。

然而一年过去了，孙伟林口中的“东风”——3个条例的修订结果，仍然没有公布。

这让他想起了与民政部门有关的一桩往事。2003年，湖北青年孙志刚在广州的收容所被殴打身亡，不到半年里，收容遣送条例被废除。

“千呼万唤就是不出来，十年磨一剑就是不出来，百万个社会组织期待它就是不出来。”李勇用了一连串的“不出来”表达自己的无奈。而孙伟林则笑言，要是这3个条例的修订工作能获得像《校车安全条例》那样的重视，“那就好了”。

但他们随即告诉记者，条例的修订需要征得所有部委的同意，法制办同样“很为难”。

“为难”之一是部门利益。

“真要是把体制拿掉，它说，呦，这不行，我的权没了。”李勇坦言，仍有很少一部分政府部门对改革持保留意见。

强大的行政背景导致了监管困难。据透露，中纪委曾希望与民政部门合作，查处一些有问题的“二政府”，但很快就有相关部门的领导打电话来。

“很多人就会想，别改革了，躺在那里挺好的，大树底下好乘凉。”李勇总结道。

更深层次的阻力则来自观念。

王名说，依旧有些人对于直接登记有顾虑，担心会不会一放就乱，“一提社会组织就害怕”。

在国际上，社会组织已经被公认为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有益补充。一项美国霍普金斯大学对36个国家的比较研究表明，非营利组织的活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业，如果作为独立的经济体，其支出规模可排在世界第7位。

王名则记得，2004年，有一个国内市长学习班赴美国华盛顿市交流。美方市长用了很长的时间热情款待他们。忙惯了的中国市长们狐疑地问：“我们一个市长加七八个副市长，天天24小时不关机都忙得不得了，你怎么整天没事儿干?”

“大部分事情都靠民间组织的自治来解决。”美方市长笑着回答。

“当碎片般的矛盾冲向政府时，有社会组织挡一挡，不是很好吗?”李勇这样评价。

但让他感到不容乐观的是，在我国已经登记注册的45万个社会组织中，有相当一部分社会组织不仅要面对双重管理，甚至要面对三重、四重的行政力量管理，“我们太不相信自己了”。

社会组织与政府唱对台戏的情况并没有出现

提起“双重管理体制”，人们总会想到李连杰的壹基金。2010年9月，穿着10块钱的布鞋、头发花白的李连杰接受了央视采访，他把长期挂靠在红十字会下、没有独立账户的壹基金称之为“没有身份证的孩子”。4个月后，“深圳壹基金公益基金会”落户深圳，成为中国首家无主管单位的民间公募基金会。

事实上，深圳的“先行先试”绝非一意孤行。时任深圳市民政局局长刘润华曾就此事询问民政部部长李立国。李立国短信回复他：“感觉很好”、“高度共识、共同奋斗”。

条例未动，改革先行，民政部恰是寄望于地方试点破冰全国层面的改革。

2009年，民政部与深圳市政府签订“部市合作协议”，鼓励深圳“探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度”。当时王名也在现场，他清楚地记得，时任民政部部长李学举说过这样一段话：“深圳可以在一些重大问题上突破现行法规，准确地说，是可以违反现行法规。”

同年7月，民政部与广东省签订“部省合作协议”，其中推进社会组织改革与发展被列为第一项。迄今为止，民政部已和17个省份签订了合作协议。北京、天津、浙江等省市已先后探索双重管理体制改革，实行部分社会组织的直接登记。

从今年7月1日起，广东省直接登记的范围将扩大至所有社会组织。

“广东省的改革步子最大，但社会组织与政府唱对台戏的情况并没有出现。”李勇强调。

而作为全国政协委员的王名则惊喜地发现，广东省政协将正式在县一级层面设立社会组织界别。

在去年11月召开的广东省深化体制改革工作会议上，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾说：“我们有精力管的都没搞好，没精力管的好像都搞得挺好。举个例子，广场上跳舞，组织得挺好，当初我们党就是依靠群众打天下，我们怎么能不相信群众呢?”

深圳市民间组织管理局局长马宏曾有过这样的表述：在我国，政府与社会组织的关系按历史阶段进行划分，将经历“父子关系”、“主仆关系”以及“伙伴关系”。

降低社会组织登记门槛，无疑承担了这场社会组织建设改革中的“敲门砖”角色。

两会期间，中国青年报记者曾就此问题分别采访了深圳市市长许勤与广东省副省长刘昆。

许勤认为政府角色的调整是关键，“要让更多社会组织更好地发育成熟，继而承接一些政府职能转变的事务，让政府和社会互相配合起来。”

刘昆则表示，产生在计划经济时代的社会组织管理体制，不是很符合目前实际的需求，应该通过发展社会组织形成一个良性的机制，“让社会自己管好自己”。

而对于民政部民间组织管理局的两位“改革派”官员来说，一个好的开始似乎比什么都重要。

在沙龙现场，孙伟林又一次强调了温家宝总理对于社会组织登记管理体制改革的表态，“一个大国总理能够讲到这个程度，要求得这么清晰，还要怎么到位呢?”

李勇则试图从另一个角度为这项“老百姓叫好政府得分”的改革鸣锣开道。“在高声喊出‘直接登记’这4个字的同时，我们还会加强社会组织的党建工作，统统建立党组织，形成强大的政治后盾。”他信心满满地说。