襄阳造地调查：向山要地18万亩 土地收益2000亿

“十堰千亿削山造城”争议未了，湖北省襄阳市又抛出了规模更加宏大的“向山要地”计划。

1月30日，襄阳市国土资源局规划与调控检测科科长李智在接受《中国经营报》记者采访时透露，襄阳市低丘缓坡土地综合开发利用项目主要集中在鄂北岗地以及荆山余脉两大区域，包括襄阳市襄州区、南漳县、保康县和枣阳市等在内的11个县（市、区）都可以平整、开发低丘缓坡土地，可供开发利用的低丘缓坡面积约为80万亩；根据襄阳市各县（市、区）最新编制的《低丘缓坡荒滩开发利用专项规划（2012-2020年）》，仅是南漳县“向山要地”的规模就高达11.42万亩，其他如襄州区、保康县的开发规划分别为5万亩和1.5万亩，共计18万亩。

相对于“车城”十堰市来说，襄阳市是名副其实的农业大市，是我国20个大型商品粮生产基地之一，是长江流域首个总产量超过百亿斤的粮食大市。作为粮食生产基地，襄阳市为何要大规模“向山要地”？根据本报记者的调查，襄阳市“向山要地”与土地财政关系极大，规模庞大的“向山要地”计划将为该市带来至少两千亿元的土地出让金收益，不过，专家担心由此带来的生态等方面的隐忧则有可能让襄阳市在未来付出更大的代价。

大举挖山

1月30日，在襄阳市襄州区张湾镇洪山头村，记者看到大片的荒山已被夷为平地，一些山丘正在挖掘机的吞噬下慢慢变为平地。

洪山头村一位村民告诉记者，这里平整出来的大片土地在未来将变成洪山头工业园的工业用地。李智告诉记者，襄阳市的“造地实施方案和专项规划已经通过了国土资源部和湖北省国土资源厅的审批，综合开发利用项目逐步进入实施阶段”。

李智所说的实施方案是指《襄阳市低丘缓坡土地综合开发利用项目实施方案》（下称《实施方案》），该方案囊括了襄阳市襄州区、南漳县、保康县、枣阳市等11个县（市、区）的行动计划。

李智并未透露襄阳市“向山要地”的总体规模，只告诉记者，2012年~2013年，襄阳市“向山要地”的规模为15465亩（大于10平方公里）。不过，在2012年~2020年间，仅襄阳市襄州区“向山要地”的规模就超过目前城市建成区的1/4。

在南漳县金漳大道沿线，记者看到，这个在今后7年计划“向山要地”11.42万亩的农业小县，到处都是塔吊高耸，世纪名都城、东方曼哈顿、东漳凤凰城、怡德家园小区等32个房地产开发项目正在县城的周边地区快速推进。

记者调查得知，仅南漳县的“楚镜新城”，规划面积就多达11.03平方公里，号称将在5年后崛起一座新城。

南漳县国土资源局相关人士表示，“楚镜新城”分为综合商贸居住区、高端居住区、旅游居住区、山水度假区、都市产业区等几大板块，将依次按照城市形象轴、行政文化轴、都市产业轴布局。

与南漳县相距不足100公里的保康县“削山造城”同样热火朝天。保康县政府发布的《万年山新区招商公告》显示，规划中的万年山新区位于万年山脚下，“计划开挖万年山脚下的3座山包，开山造地2100亩，建成之后可将保康县城市面积扩大1.4平方公里”。

土地生财

襄阳市大规模“向山要地”的真正动力来自哪里？

记者获得的一份《湖北省低丘缓坡荒滩等土地综合开发利用试点工作暂行办法（讨论稿）》（下称《暂行办法》）显示，平整荒山、荒坡、荒滩所得土地产生的土地出让金收入，30%上缴省级财政，70%由地方留存，而且在前期开发中建设水、电、路等配套基础设施的，还可免缴省级新增建设用地有偿使用费。湖北省国土资源局相关负责人透露，《暂行办法》仍在加紧编制当中。

湖北省一位研究区域经济的专家在接受记者采访时表示，湖北省是鼓励开发荒山、荒坡、荒滩的，这不仅是扩大发展空间的需要，也是在地方政府普遍缺钱的背景下运作土地财政、拓展政府财源的需要。

《全国工业用地最低价标准（湖北）》显示，襄阳市的工业用地最低价标准在22万元/亩左右，照此推算，仅襄阳市襄州区平整5万亩荒山、荒坡所得土地的价值至少也在110亿元左右；不过，若是平整所得土地用于住宅开发，按照目前襄阳市住宅用地至少100万元/亩的挂拍价格来推算，襄州区的土地收益将会达到500亿元。

南漳县和保康县的工业用地最低标准为6.5万元/亩左右，照此推算，南漳县平整出11.42万亩荒山、荒坡的土地收益至少在74亿元左右，保康县平整出1.5万元土地的收益也在10亿元左右；而参照南漳县“楚镜新区”附近目前60万元/亩的土地拍卖价格，南漳县、保康县平整出的土地价值将高达685.2亿元和90亿元。

因此，仅襄阳市襄州区、南漳县、保康县未来几年将要“向山要地”18万亩，土地收益最低也在200亿元，最高可达2000亿元。

即便如此，据前述湖北省区域经济专家介绍，《暂行办法》还将降低开发荒山、荒坡、荒滩所得土地用作工业用地时的最低价标准，暂定的标准是可以按照全国工业用地最低价标准的15%~50%执行。该专家担心，在政策鼓励下，湖北省“向山要地”的范围和规模都将越来越大。

李智表示，襄阳市整理荒山、荒坡所得土地将主要用于开发区以及新城建设。但是据记者了解，无论是工业用地，还是城镇化用地，襄阳市的需求都要远远低于荒山、荒坡的开发幅度。

来自襄阳市国土资源局的统计数据显示，2012年上半年，襄阳市出让工业用地11324亩；照此推算，2012年襄阳市出让工业用地应该在2.2万亩左右；也就是说仅襄州区、南漳县、保康县正在开发的18万亩荒山、荒坡，就够襄阳市9年的工业用地。

另外，根据第六次人口普查数据，襄阳市户籍人口592万，常住人口550万，这就意味着襄阳市每年最少有40万人在外务工，是典型的劳务输出之地。因此，襄阳市城镇化的需求也是有限的，大量开山造城也存在形成“空城”“鬼城”之忧。

发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁此前在接受记者采访时表示，“削山造城”成就了地方政府的土地生财之道，现在看来，湖北省的襄阳和十堰都是这样的例子。

违背的规划

今年1月1日，国务院办公厅刚刚下发《国务院办公厅关于批准襄阳市城市总体规划的通知》（国办函〔2013〕1号），要求襄阳市必须“坚持集中紧凑的发展模式，切实保护好耕地特别是基本农田”，还明确提出襄阳市“严禁在城市总体规划确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区”。

本报记者对照《襄阳市城市总体规划》，发现目前襄阳市各县（市、区）“向山要地”涉及的区域在功能定位上都是限制开发区域，大部分都不在《襄阳市城市总体规划》所确定的建设用地范围之内；按照原来的定位，襄阳市“南部的山体及北部丘陵，禁止开山采石，恢复植被，控制沿山地带的开发建设”，还要求“保持城市外围田园风光、利用有条件的山体、河滩、滨水地带建设林地、果园，结合城市北部丘陵岗地，建设生态防护”。

显然，襄阳市目前大举推进的“向山要地”计划与《国务院办公厅关于批准襄阳市城市总体规划的通知》以及《襄阳市城市总体规划》的精神都是相违背的。

不过，襄阳市国土资源局相关人士在接受记者采访时强调，国土资源部在2012年7月中旬组织专家对《襄阳市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012-2020年）》进行审查，通过了这一专项规划。

此外，“一味‘向山要地’，破坏自然生态，引发的一系列问题将会成为不可逆转的生态挑战”，武汉大学区域发展研究院院长伍新木的观点很具代表性，他认为，十堰市“削山造城”存在特殊的城市发展背景，但是这种“削山造城”的模式并没有普遍性，处于鄂北山区的襄阳市等地受到地理、环境因素的制约，不能一味地追求做大单体城市的空间形态，应该更多地依据地势，探索组团式的城市空间发展格局。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，虽然在“向山要地”的过程中襄阳市将会获得可观的收益，但由此带来的潜在的生态问题，可能需要花费更长的时间、更多的资金来治理。

“我们开发的低丘缓坡包括荒草地、残次林地、园地、劣质耕地等类型按照湖北省国土资源厅的要求，即便是劣质耕地，所占比重也必须小于30%。”李智在强调襄阳市开发低丘缓坡小心翼翼的同时，也承认“这项工作涉及城镇发展方向、产业布局规划、农林、水土保持、生态保护等方方面面的配合，在土地开发利用中面临着不能忽视的环境问题，应该更加谨慎妥善解决诸如十堰市‘向山要地’过程中出现的对于地质、水文等方面的破坏问题”。