多地城投顶风作案 财政兜底模式死灰复燃

地方政府的债务正处在风雨飘摇之中。

8月1日，审计署开展的全国政府性债务审计工作正式启动;而这也是时隔两年后，审计系统对地方债务的第二次全面起底，与此同时，地方融资平台的债务问题也引起了业内的广泛关注。

“流动性趋紧时，平台债务是最危险的。”深圳某国有大行人士指出，“目前地方债实际上就是借新还旧，借完银行去找信托，信托到期再找基金子公司。”

事实上，或因此前的流动性紧缩和监管指导所致，目前不少银行、信托等金融机构面对政府平台的融资项目时，已选择“绕道而行”。

在举债需求无法满足之下，有越来越多的地方政府选择与银信以外的机构合作，诸如券商、基金子公司等，而亦有融资平台从私募机构处高息举债。

记者在调查中发现，在前述不少项目的募资推介中，“项目还款纳入财政预算”、“政府出函溢价回购”等财政兜底类措施再次浮现。该举措或涉嫌违反国务院关于地方政府融资平台的相关规定。

“地方政府激进举债是无奈之举，因为一旦无法实现当期融资，借新还旧就无法持续”，某接近审计系统人士指出，“如果平台的资金链出现断裂，将会带来更大麻烦。”

地方平台高息举债

越来越多的地方政府正走上高息举债的道路，其中以部分县级政府表现得尤为突出。

江苏省泗阳政府的安置房项目就是其中之一。据悉，该项目正与北京某私募基金展开合作，发行“江苏泗阳政府安置房建设投资基金”。

根据本报记者获得的该项目基金募集说明书显示，该项目募集人民币达3亿元，其中管理人投资1500万元作为劣后资金，有限劣后比例高达20：1;而该项目总投资共计6亿元，泗阳县政府已出资3亿元。

据了解，项目方公司为泗阳城南新城开发股份有限公司，由泗阳县科技创业服务中心和泗阳县民康农村经济发展有限公司共同出资组建，注册资本1.5亿元。而公司实际控制人为泗阳县城南新城管委会。

前述说明书显示，该基金投资期限为1年，而对于基金份额持有人的预期年化收益率达11%，募集资金投向于“泗阳县城南生态新城安置小区建设”。

虽然资料并未披露该项目融资方的综合成本，但据业内人士猜测，该笔资金成本或接近20%。

“一般来说，产品端的收益在11%，那对融资方来说成本可能要在20%左右，”北京某私募基金人士分析，“和信托相比，基金的融资成本还要高出4-5个点，甚至更高。”

政府平台能够接受如此高昂的资金成本，与其资金紧张与融资困难不无关联。

“城投之所以肯付出高成本寻求私募融资，是因为其他方式都已经走不通了，”北京某信托人士指出，“很多融资平台的项目，特别是一些县、区级政府项目，总在非银机构间寻找合作，不过也有些激进的资金方敢接。”

事实上，在银行、信托等传统融资渠道空间日渐收窄的情况下，私募资金投资地方政府类项目的案例已愈来愈多。以内蒙古某东部城市为例，仅该市内的融资平台就有三只私募基金参与输血。

而面对高企的融资成本，部分平台已经面临资金链紧张的局面。

“不少地方财政资金很紧，在例行审计中就发现一些地方为缓解资金周转而挪用专项资金，这是要冒风险的，因为一次被发现，下期专项资金很可能就不批了，”某东北地区审计系统人士透露，“但是遇到这种情况审计部门也拿它没办法，如果真的处理，它的资金链可能会更加恶化。”

而另据业内人士透露，江苏无锡市某区政府旗下城投公司已陷入融资困难的境地，该城投项目此前向多家券商、信托等机构寻求合作未果。

记者获得的一份资料显示，该区政府曾于2012年内发行不少于5只应收债权类信托计划，共涉及中融国际信托、厦门信托等3家信托公司，其中中融国际信托的两只财产权信托计划到期时间为2014年5月。

“他们找到我们谈合作，但是由于风险太大没有接，所以就不做了，”已经放弃该项目的华南某券商人士透露，“据我的调查，无锡的这个区政府在拆东墙补西墙，如果金融机构都做不了，他们只能找民间基金高息借债。”

事实上，此前已有多家信托公司在内部会议上将政信合作类项目当做风险把控的重点，并提高融资方的选择要求，而除了信托、券商等机构外，部分私募甚至也开始对部分地方融资项目“敬而远之”。

“平台的项目具有特殊性，看项目的时候更多看重还款来源，而不是土地等抵押资产，因为没法想象发生问题时你去拍卖政府的资产，”深圳某股份银行公司部人士表示，“这个就像接力棒一样，谁都怕自己拿到的是最后一棒。”

财政兜底再踩红线

除对机构方和融资成本的饥不择食外，亦有融资平台在融资中不惜脚踩监管红线。

其中，“由地方人大将还款纳入财政预算”或“财政出函承诺回购”等各类形式的财政兜底模式再次浮现在许多

政府类项目的运作中。

2012年12月24日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合下发463号文(《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)。

文件下发以来，各类财政兜底的政信合作类项目曾一度绝迹，而金融机构亦尝试“反担保”及“平台资产抵质押”等方式的增信措施。而当前，“财政承诺兜底”在部分地方融资平台的融资乱象中呈现出死灰复燃之势。

前述江苏省某县级政府的安置房项目运作中，其风控措施便包括了政府的回购承诺。其项目推介材料处赫然标注“政府承诺并签约系列文件保证回购项目，满足投资收益需求”;同时其资料亦标注“政府财政实力强，完全有能力及时回购项目;回购款优先保障本基金投资回报”。

值得注意的是，该类存在“政府兜底”增信的平台项目的发起方鲜见于信托公司，而较常见于券商、基金子公司、私募基金的项目之中。

“下发463文的四部委中包括了央行和银监会，信托计划需要在银监会备案，因此信托公司必定会有所收敛”，某接近地方银监人士分析，“但发文时恰好赶上资管行业的放开，那时监管层应该没想到券商和基金也会成为输血地方平台的一部分，但是这一类机构归证监会管，因此他们的项目不受约束”。

据记者调查了解，一方面，和信托公司相比，券商、基金子公司及私募基金涉足政府类项目的案例已愈见常态;另一方面，平台融资时存在的“承诺财政兜底”行为已并不鲜见，而该类平台所涉地区遍及江苏、浙江、四川、重庆、内蒙等多个省市。

如前述无锡某区政府旗下平台，在融资中亦存在承诺兜底行为。根据记者最新获得的信息，目前该平台已被某基金子公司以发行专项资管计划的形式接盘，资料显示，该专项资管计划发行规模为2.8亿元，期限为1年，预期年化收益率8.5%，资金用途为提供流动资金补充。

该项目的增信措施中，地方财政的兜底承诺同样在列。据其产品推介书的风控措施处介绍，该区人大出决议将该资产管理计划列入财政预算，而该区财政局则出具支持函，并注明2012年该区一般预算收入为21.74亿元。

据悉，部分机构为让项目顺利运作，与相关融资方协议需采取“暗保”模式，即向监管的报备材料中并不披露政府“承诺兜底”的事宜，而该承诺函也只属于项目多方之间的“私下协定”。

“目前有政府兜底的基本都是暗保。”华北地区某券商人士表示，“回购、兜底协议只有融资方和机构知道，另外就是向投资者推荐时也会强调，这样产品也比较好发。”

值得注意的是，在监管层“禁止兜底”的监管倾向下，该类“政府兜底”的增信措施意义有限。

“463号文出台后，有的政府为了融资仍然敢于出函，但此时出函对项目增信的意义已经不大，因为如果出现兑付问题时，无论是回购函还是担保函可能都因违规而不具法律效力”，北京地区某信托人士表示，“在推介材料中加入这个条目，无非是让包装成资管计划、基金的产品更容易销售。”

事实上，是否存在“财政兜底”现象也是本轮全国性审计中的重点检查工作之一，本次审计方案显示，此轮审计内容包括“各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接或间接担保等问题”。

而另据某三方财富公司人士介绍，政府类的资管、基金产品推介中，甚至存在“假担保”现象。

“一些私募在项目推介时会加上"财政兜底"或"政府回购"的字样，但实际上并没这么设计;还有一类产品将"项目纳入人大预算"偷换概念为"基金还款来源纳入人大预算"，以此误导投资者，但这样宣传能够让产品更受欢迎，”该人士表示，“对于融资平台和地方财政来说，连承诺函也不用出，只要做到不被发现，按时还款就没事。”

(21世纪经济报道)