山西大同造城疑陷高负债泥潭 工程款无人还

大同造城运动

根据大同造城运动的规划，古城内要全部建成仿古建筑。然而新修建的古城墙内部，还有半数以上待拆迁的老房子，大同造城运动的步伐在放缓。

曾经轰轰烈烈的大同造城运动遭遇了瓶颈：城市拆迁、建设放缓，拖欠巨额工程款。分析人士认为，这样的事实背后，或许有最初城市规划的问题，但大同作为资源型城市在经济转型过程中出现的财政吃紧的情况也不可忽视

法治周末见习记者 刘子阳

“大同这几年的变化太大了，每次回家都有不一样的感觉。现在的大同和5年前简直是两座城市，开车出去我连路都找不到。”王宇是土生土长的大同人，常年在外地上学，对于大同的变化感受很深。

在从北京去往山西省大同市的汽车上，王宇和法治周末记者聊起了家乡的变化：“这几年来大同旅游的人比以前多了。古城区进行了大范围的改造，不少楼房和平房都被拆了，改成了仿古建筑，短短几年内大同市完成了一次人口的大迁移。”

据法治周末记者了解，大同市的这一系列变化是从2008年开始的，这一年，大同市前任市长耿彦波掀起了规模空前的、以“名城复兴”为目标的“造城运动”。

如今，大同新城区的气派程度甚至超过了山西省的省会城市太原。大同的一位出租车司机指着新城区一些建筑告诉记者：“前两年这里都是农村，现在却成了市中心。有些工厂也被拆了，大同的很多出租车司机都是从这些工厂下岗的工人。”

经过5年的城市改造，大同有了翻天覆地的变化，但一些问题也随之浮出。法治周末记者在调查中发现，造城运动涉及到的许多城建工程的工期一拖再拖，不少工程完工后工程款也不能到位。据实际施工的几位包工头向法治周末记者估算，仅魏都新城一个小区，政府拖欠的工程款就高达3亿元。

造城速度放缓

站在大同的古城墙上有一种穿越时空的感觉。城墙内是仿古的建筑，而城墙外则是现代化的楼房，给人造成很大的视觉冲击。

古城四面随处可见高耸的塔式起重机和脚手架。据当地人介绍，如今很多工程已经完工，和以前相比这里工地已经少了很多。而前两年几乎整个城市都在施工。

古城墙上的工作人员告诉法治周末记者：“古城墙从2008年开始修建，全长7.24公里，目前只有西城墙还在修建之中，其余部分按照明代大同城规制已经完工。”

据法治周末记者了解，大同古城墙的修复工程十分浩大，每一面城墙都高14米，下宽18米，上宽14米，有望楼12座、控军台两座、角楼两座，箭楼、月城、瓮城各一座。

古城墙的工作人员介绍说：“古城内的全部现代建筑都会被拆除，目前古城里的建筑已经有三分之一改造成了仿古建筑，建筑的风格类似于北京的四合院。未来里面的学校也都会迁出去，但仍会有3万至4万人在古城居住。”

修复古城墙仅仅是“名城复兴”的一部分。2008年大同市前任市长耿彦波上任后，计划5年内在城建上投入500亿元，以“一轴双城 分开发展”为总体规划，以市内的御河为轴，对河西的古城进行整体恢复性保护，对河东的新区进行现代化建设。其中古城修复工程包括修复只剩一层土坯的古城墙，重修钟楼、代王府、华严寺、善化寺、文庙等建筑，拆除古城内的现代建筑等，这涉及8万至10万户居民的拆迁。

几年前在形容大同城市形象时，当地人经常调侃道：“污水基本靠蒸发，垃圾基本靠风刮，游商基本没人抓，市容基本无人夸。”

现在经过“造城运动”，大同市民的生活环境的确得到了很大改善。

说起以前的大同年近七十的杨先生告诉记者：“以前的大同小区管理混乱，垃圾乱倒，我的孙子出去上大学后都不愿再回大同。现在不同了，孩子也愿意回来发展。”

但如今记者却看到，大同的城市改造运动却遇到了瓶颈，古城区的拆迁工作进展缓慢。

比如，根据《大同市人民政府关于古城东南隅古民居(三期)、天主教教堂修复工程及周边环境综合整治工程房屋征收补偿方案》，大庙角街被纳入天主教教堂修复工程及周边环境综合整治工程征收范围，征收时间为2012年8月20日至2012年9月19日，但至今仍然没有进行。

而在大同调查时，记者也看到，目前的古城修复工作只完成了一小部分，古城内大部分建筑仍是低矮的平房，只有古城南面的建筑已基本修复完成。古城小巷内的道路也崎岖不平，在里面行走不时会飘来阵阵臭味，有些平房的门窗破损，有些房屋被拆了一半放在哪里，显得有些萧条。

知情人士透露：“之前说要拆迁，但政府资金跟不上，有的住户都已经搬出去住了，但由于迟迟未拆又搬了回来。还有的住户对房屋进行了简单的修缮，看来一时半会是不会拆了。”

高额工程款被拖欠

根据大同的造城规划，古城区很多居民要搬迁出去。这就使得大规模的居民需要安置，保障性住房工程就成了大同“名城复兴”的重要组成部分。

但包工头乔八斤告诉法治周末记者，如今保障房工程没人敢接，因为现在很多工程完工后施工方拿不到工程款。

记者乘车来到了大同市一处保障房小区魏都新城。这里共有住宅楼248栋，还有一些附属公共设施，总建筑面积112万平方米，可容纳住户1万余户，是大同造城运动中的重要回迁安置项目。

魏都新城的包工头赵国一对法治周末记者说，目前他手上还有“5大2小”7套商铺没向政府交房，其中一间商铺就是他现在的“家”。记者看到，赵国一的“家”中只有一张床和两把椅子，地上满是烟头。

赵国一说，如果参照同期、同类建筑的决算价格，他总共应拿到2400万元左右的工程款。但从2010年迄今他仅仅收到工程进度款620万元。

“我已经在这儿住了两年，有家也不能回，怕人追债。只有过年的时候在家呆上一个小时。”赵国一眉头紧锁，“我之前挣的钱已经全垫到这个项目里，还借了200多万元的高利贷，每个月光利息就要6万元。”

记者了解到，赵国一在魏都新城承建了6栋楼，接近2万平方米，去年就已经实际交房了，但直到现在仍没有拿到政府给出的决算价格。

“决算价格出来后政府就要给钱，但感觉政府没那么多钱。”魏都新城另一位包工头兰巨宝告诉法治周末记者，“一个工程没挣到钱不说，还亏了300多万元，目前还有部分人的工资和材料款没有结清。”

拖欠工程款的小区不只魏都新城。御东新城包工头周先生、惠民里小区的包工头乔八斤、董艺萍也向记者反映了同样的情况。

乔八斤介绍说：“惠民里小区2009年年底就已经完工了，但目前为止工程款只结了70%。这些年挣的400多万元全垫了进去，还借了60多万元的高利贷。”

知情人士向记者透露：“像魏都新城这样工程款被拖欠的小区至少有7个，其中御东新城的欠款最多。这些小区被拖欠的工程款加在一起超过100亿元。”

法治周末记者试图向大同市政府核实情况，但并未获得政府负债及造城运动欠款方面的相关数据。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮认为：“之所以出现这种现象是因为在造城运动中，整个资金链上最大的风险都是由施工方承担。因为施工方都是先垫付资金进行开工，资金不够得设法找银行借款或是其他渠道融资，又进一步加剧了风险。”

工程款谁来还

“房子盖好、工程款拿不到的情况太普遍了，只要是保障性住房工程大致情况基本相同。”董艺萍也是一肚子苦水，“欠款的事实是毋庸置疑的，但拖欠的工程款却不知找谁要。”

实际上据记者了解，大同市政府和这些包工头之间并没有合同关系。以赵国一为例，魏都新城保障性住房工程建设合同中的“甲方”是大同市城市建设开发公司(以下简称“城开公司”)，合同的“乙方”是北京中关村开发建设股份有限公司(以下简称“中关村建设公司”)，是中关村建设公司将一部分的工程分包给了赵国一。

在施工过程中，赵国一垫资进行工程建设，中关村建设公司为其提供资质、账户、税务登记号等各种工程所需正式手续，出面与甲方沟通，并从工程款中扣取比例不等的“管理费”。

“我多次与中关村建设公司方面进行沟通，作为法律上的乙方，中关村建设公司也曾多方协调，但无济于事。”赵国一告诉记者，“我也曾找城开方面索要过欠款，但对方将我赶了出来。”

法治周末记者来到城开公司总经理王一明的办公室，关于记者提出的问题王一明选择了回避，此后匆匆离开。

但此前王一明接受媒体采访时曾表示，城开公司是市政府的独资公司，一切按政府指令执行，依靠政府投资，完成建设任务;公司在资金、材料等各方面“可以说都没有自由度”。

北京盈科律师事务所的高级合伙人王龙兴律师告诉法治周末记者：“在这种情况下，赵国一可以起诉中关村建设公司和城开公司，索取工程款。从法律上看，政府是不需要承担责任的，因为城开公司作为国有独资公司是独立的法人。但实际操作中考虑到社会影响，政府并不会坐视不理。”

“现在很多地方政府都存在保障房工程款的拖欠，我们也经常会遇到类似案件。”王龙兴解释说。

城市规划遭质疑

大同市前任市长耿彦波由于对城市改造的力度很大，被人们称为“造城市长”。除此之外他还有很多绰号，喜欢他的市民称他“耿菩萨”，但也有市民讽刺他是“耿拆拆”。

不可否认耿彦波在任期间整个大同的面貌焕然一新。但这样的景象背后，前述文中提到的工程放缓、工程款拖欠等问题，也不可回避。

扈志亮认为：“由于离任市长采取大跃进式的‘造城运动’，致使当下债务危机频频升级，资金链紧张是必然的事情。在规划之初，资金风险就是最重要的三大风险之一。但决策者没有按照预算做好每一步的规划，而是盲目地全线开工，才酿造成政府无法买单的后果。”

8月12日上午，不少大同市民来到政府门口“散步”，而当天在大同市委门口，也有接近20人“静坐”。

一位负责信访工作的民警告诉法治周末记者：“这些人经常上访，我们有50人左右常驻政府门口维持秩序。而这种情况这几年才出现，上访的原因很大一部分跟城市改造有关。”

在采访过程中记者了解到古城区分为平房和楼房。平房都有几十年的历史也比较破旧，因此住平房的人希望拆迁。但很多住楼房的人对拆迁补偿方案并不满意，问题集中在不给地段补偿，不给装潢补偿，不区分原住房层次和朝向，且先拆迁后安置。

位于古城区南城墙下面的新胜苑小区里就有不少居民不愿拆迁。

“10年内我们已经搬了两次家，有接近1300户是从原来的仿古街拆迁安置到新胜苑小区的。如今又要拆迁，政府没有长远的规划导致我们搬来搬去。”新胜苑小区的王先生告诉记者。

“没有装修补偿，地段补偿也没有，我们当然不愿意搬。但现在的新胜苑小区断水、断电、断气已经没法居住。”王先生告诉法治周末记者，“有一部分住户被安置到了魏都新城，但都是毛坯房需要重新装修，有些安置房没有完工，拆迁户只能暂时租房居住，虽然政府给予一定的租房补贴，但也给我们造成了不便。”

清华大学公共管理学院副教授孟延春告诉法治周末记者：“城市改造要根据每个城市的具体情况而定，居民的需求、施工的周期都要考虑进去。”

经济转型下的高负债

今年2月，耿彦波调离大同时，大同市民发起了“签名留人”的活动，有人担心他一走，造城运动中的工程就要烂尾了。

现任大同市市长李俊明后来作出“五个凡是”的承诺，其中包括“凡是已经开工的政府工程，要全力保障，加快推进，不允许出现半拉子工程;凡是已经开工、手续完备的政府工程，要认真履约，按进度拨款”。

然而，如今赵国一等包工头的工程款被拖欠是不争的事实，分析人士认为，这背后也反映了大同财政吃紧的问题。

事实上，根据《大同市城市空间发展战略规划》(2008-2030年)，通过城市改造打造世界文化遗产旅游城市是经济转型的一个重要方式。而公开资料显示，大同的旅游业按照“一主两翼四产业”的思路发展，即以名城古都为主体、以云冈石窟大景区和北岳恒山大景区为两翼，发展四大旅游产业。

大同与神木、鄂尔多斯等资源型城市相似，随着煤炭资源的日趋枯竭、近年来煤炭经济的不景气，大同市经济发展的形势变得严峻，经济转型迫在眉睫。

扈志亮告诉记者：“煤矿行业为大同贡献了很高的GDP，是当地的支柱产业。这两年行业的不景气使原先的计划全部瓦解，加速了资金风险的来临。大同希望凭借当地旅游资源发展第三产业，降低对煤矿资源依赖产业的比重。”

前任市长耿彦波在推行造城运动时，提出了“三名一强”(文化名城、旅游名都、生态名邑、经济强市建设)的战略目标，冀望通过城市改造每年为大同带来300万游客。

事实上城市改造的确为大同的旅游业到来了提升。

大同市发改委向法治周末记者提供的数据显示：“文化旅游产业快速发展，今年上半年，全市接待入境游客10.87万人次，同比增长10.28%;接待国内旅游者955.65万人次，同比增长21.59%，国内旅游收入81.06亿元，同比增长21.84%;旅游总收入累计83.68亿元，同比增长21.42%。”

但旅游产业的发展并不足以抵消煤炭行业低迷给大同带来的影响，也未能为大同带来足够的财政资金以支撑其造城运动。

现任大同市长李俊明曾在接受采访时表示，煤炭是大同市的支柱产业，大同煤矿一个企业对财政总收入的贡献率达40%。然而煤炭市场变化很大，对大同市的影响可以说举足轻重，政府负债压力也非常大。

但从5月24日批准的《关于大同市2012年全市和市本级财政预算执行情况及2013年全市和市本级财政预算草案的报告》(下称“报告”)中，大同的财政情况可见一斑。

报告显示，2012年，大同市公共财政预算收入完成80.3亿元，全市公共财政预算支出执行则高达186.6亿元。到2012年年底，全市财政净结余为累计赤字28074万元。

发改委的知情人士告诉记者：“大同在城市建设方面落下了很多课，就像是一个学生，如果想提高成绩就要付出比别人更多的努力。大同负债用于基础设施建设，是在为今后的发展打好根基。”

扈志亮则有不同看法：“在城市设计的过程中，大刀阔斧能够迅速实现目标。但是现实中面临着资金约束，一旦出现资金问题很容易造成各项工程都停在半路上，所以按照循序渐进的模式，完成一个工程再计划下一个工程，能够集中力量提高效率，资金风险也更可控。”

煤炭重镇大同，在未来包括造城运动在内的经济转型中，需要思考和面对的问题还有很多。