巴西国家审计监督制度的主要特色

作者：罗涛

因足球和桑巴舞闻名于世的巴西，是一个充满异域风情的美丽国度。或许是因为远隔万里和语言差异，虽同为金砖国家，但国内对巴西国家审计关注不多、所知较少。下面，让我们随着世界杯的热浪，一同感受巴西国家审计的独特魅力。

一、巴西国家审计监督制度概况

巴西于1890年确立国家审计监督制度，依据宪法设立巴西联邦审计法院(TCU)。联邦审计法院作为宪法机构和最高审计机关，独立于国会、政府和最高法院，是具有一定司法职能的审计机构，是世界上最早的负责政府问责的机构之一。

(一)联邦审计法院的基本情况

根据巴西宪法，凡负责使用、征缴、保管、管理和监管公共资金、公共资源、公共股份的任何机构或个人，以及以联邦名义负有财务管理责任的单位或个人，都应向联邦审计法院提供账目并接受审计。

1.联邦审计法院的主要职责。联邦审计法院的基本职责是协助国会实施对联邦财务和预算管理的外部控制。2000年，巴西启动了公共部门重建计划和财政改革，联邦审计法院的职责有较大拓展。目前，其主要职责有以下十项：一是对总统提交的年度政府财务报告进行审计，向国会提交审计报告。二是对公共机构和公营单位的财务、预算、经营及财产进行审计。三是对公共机构和公营单位管理责任人聘用程序的合法性(司法决议任命的除外)、公务员录用程序的合法性、文职及军队人员养老金和退休金拨付的合法性进行检查评价。四是检查联邦政府拨付给特区、州、市的转移支付资金使用情况,审核政府间的财政结算数额。五是审查高级官员及其配偶子女的收入财产申报。六是全过程监督私有化，监控公共服务外包和公共特许经营。七是责令被审计单位整改违规情况，依法对不合法支出、违规账目的相关责任人实施处罚。八是制止和通报违法行为和不当使用财政资金问题，对重大问题进行判决。九是对未经授权的支出、未经规划的投资和未经批准的补贴等事项做出最终判决。十是监督联邦政府参股跨国企业中有关巴西方面的账目。

2.联邦审计法院的组织架构。联邦审计法院设九名审计大法官，组成联邦审计法院委员会。审计大法官由联邦参议院选举产生，其中六名由国会任命，另三名经参议院批准后，由总统任命。审计大法官终身任职，直至70岁退休，除触犯法律并经司法判决外，不得免职。其职位待遇与巴西联邦最高法院大法官相同，退休后可继续领取全额工资。联邦审计法院设院长一名，院长从九名审计大法官中选举产生，任期一年，可连任一届。联邦审计法院委员会下设审计法庭、检察官办公室、执行办公室和秘书处。联邦审计法院设在首都巴西利亚，在首都和26个州设有派出机构，现有人员2600多人，其中审计法官1500多人。

联邦审计法院的机构设置、人员配备和预算经费均由《联邦审计法院组织法》予以保障，经费预算由国会按照规定程序批准。

(二)联邦审计法院与其他监督机构的关系

联邦审计法院与国会关系密切，但并不隶属于国会。联邦审计法院依法自行决定审计内容和方式，也可根据参议院、众议院的建议开展审计、调查和相关司法判决工作。定期向国会提交季度工作报告和年度工作报告。

2003年，巴西设立了联邦政府审计局，该局为政府内部审计机构，由总统直接领导。联邦政府审计局没有司法权和处罚权，发现重大问题，需移交联邦审计法院进行处理，并向联邦审计法院定期报送审计报告。

巴西各州、市按照巴西宪法的有关规定，设立地方审计法院。市以下不设审计机构。地方审计法院按照当地法律开展审计工作，与联邦审计法院不存在上下级隶属关系，但应遵守联邦审计法院制定的准则和规范。

二、巴西国家审计监督制度的主要特色

(一)法律地位高

巴西的国家审计监督制度历史悠久，作为该国的一项基础性的民主制度，一直被当作落实政府问责和改善国家治理的重要工具。自1889年推翻帝制成立联邦共和国以来，巴西政权曾几度更迭，先后出台过6部宪法，但无论是民选政府执政还是军政府上台，联邦审计法院的宪法地位始终如一，历经120余年而不曾有变。

宪法之下，《联邦审计法院组织法》、《反行政舞弊法》、《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》、《财政责任法》等法律为联邦审计法院履职提供了更具体、更明确的司法保障。作为一个拥有一定司法职能的审计机构，联邦审计法院的判决结果为最终判决，除非巴西最高法院判定联邦审计法院在行使司法判决权过程中存在严重的违法行为。

(二)独立性强

联邦审计法院既不隶属于国会，也不隶属于政府和最高法院。在1890年的制宪过程中，宪法审定人Rui Barbosa就将联邦审计法院定义为：一个介于行政机关与立法机关之间的具有司法权的机构，在宪法授权范围内独立行使审查和裁决职能，不受任何干预和威胁。除此以外，联邦审计法院的独立性还体现在诸多方面。

一是以宪法明确保障审计大法官的人格独立。宪法详细规定了审计大法官的遴选条件、选举程序、任命方式、任职期限、职位待遇和弹劾条件，其中关于审计大法官分别由国会和总统任命，且终身任职的法律制度设计，尤具特色。尽可能地保障了审计大法官的人格独立和精神自由。

二是以《联邦审计法院组织法》专门保障其组织独立、人事独立和经费独立。在法律授权范围内，联邦审计法院可自行决定内部机构设置和人员选聘，其经费预算不是由财政部或政府财政办公室审批，而是由国会按照法律规定程序批准。

三是独立履行职责，自行公开结果。在法律授权范围内，联邦审计法院可自行决定审计内容、审计方式，独立开展司法审判。除有关国家机密的内容不应公开外，联邦审计法院的审计结果和司法裁决结果均可自行公开。

(三)职权范围广

联邦审计法院拥有检查权、调查权、处罚权、报告权和建议权，还拥有一定的司法权，有权对裁决为“违规账目”的主管官员进行处理处罚，有权拘留导致财政资金、国有资产损失以及拒绝提供资料的责任人。性质严重的，可判决主管官员在5至8年内不得担任公职。每次选举之前，联邦审计法院都会向国家选举检察办公室送交近5年内被裁决为“违规账目”的主管官员名单。

上述职权为联邦审计法院反腐败提供了强力支持。2006年，联邦审计法院揭露了“吸血鬼丑闻”，指控72名议员和部分官员相互勾结，在购买救护车项目中骗取财政资金5500万美元。2010年，根据联邦审计法院移交的审计信息，联邦检察院成功地对2449人提起公诉，其中49%的案件涉及现任或前任高级官员。

(四)事前和事中监督特征突出

联邦审计法院在履职过程中具有明显的事前和事中监督特征，以下几点颇具特色：

一是官员的收入和财产申报每年一审。巴西的法律规定，高级官员就职和离职时必须如实申报本人及配偶子女的各种资产，任职期间由审计部门每年审计一次。联邦审计法院有权要求申报人对其收入和财产变化作出澄清说明，对申报不实、不按期申报以及财产与申报合法收入明显不符的公职人员可给予免职和相应的法律惩罚。

二是对私有化进行全过程监督，并对公共服务外包和国家战略领域的外资准入进行监督。联邦审计法院曾在审计圣保罗州银行等3家国有企业的私有化过程中，发现其拍卖底价被低估27亿美元。2010年，联邦审计法院在审核里约热内卢至圣保罗的高铁建设计划与竞标价格时，核减工程预算10亿美元，将经济舱最高票价由120美元调低至110美元。

三是注重对财政支出的过程控制。联邦审计法院对公共机构和公营单位管理责任人聘用程序的合法性、公务员录用程序的合法性、文职及军队人员养老金和退休金拨付的合法性进行检查和评价，还可以在政府及其所属机构的支出和债务接近限额时提出警告。这类过程控制，对预防贪污腐败、支出膨胀和债务危机具有积极作用。

巴西国家审计的上述特色，反映了巴西社会各界对审计监督制度和联邦审计法院的认可，也体现了巴西建设责任政府、法治政府和效能政府的决心。从巴西政府2000年启动公共部门重建计划和财政改革开始，联邦审计法院在整顿财经纪律、控制财政风险、改善国家治理等方面发挥着越来越重要的作用，巴西财政从改革前的巨额赤字转向了4%以上的财政盈余，巴西经济成功摆脱了高通货膨胀率和政府债务危机。他山之石，可以攻玉。巴西的国家审计监督制度以及巴西政府应对经济危机的做法，或许能为我们提供一些有益借鉴。