全面户改开启 “农业户口”将成历史

每经记者 胡健 发自北京

力度、决心、涉及面可谓前所未有的户籍制度改革，于昨日(7月30日)正式拉开序幕。中国全面深化改革中的这块“硬骨头”正式破冰。

《每日经济新闻(微博)》记者了解到，中国政府网昨日全文刊发了《国务院关于进一步推进户籍制度革的意见》(以下简称《意见》)，公安部副部长黄明等八部委相关负责人就国务院出台的《意见》有关情况进行通报和解读。

由此，我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式即将退出历史舞台。

黄明表示，这次户籍制度改革的一个大目标，就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。

建立城乡统一户口

“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”《意见》明确了上述改革举措，标志着我国“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

就未来户籍制度发展目标，《意见》指出，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

清华大学中国与世界经济研究中心兼职研究员袁钢明告诉《每日经济新闻》记者，这是一个可喜的变化，现在百姓可以根据自己的意愿进行迁徙。

黄明表示，这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实，是以往所没有的，《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，这一重大改革开始进入全面实施阶段。

作为我国改革开放以来伴随着工业化、城镇化快速发展成长的新型劳动大军，农民工是转移人口的主体。按照常住人口统计，中国的城镇化率为52%，但按照户籍人口来统计，城镇化率只有35%，这17个百分点的差距背后，是两亿多的农民工，他们没有实现真正意义上的城镇化。

人社部副部长杨志明介绍说，到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿;截至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万，这一次户籍制度改革，将对农民工逐步融入城市起到重要作用。具有中国特色的农业劳动力转移道路的显著特点是就业带动、保留地权、渐进落户。

不再以“农业”和“非农业”区分户口性质之后，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《经济观察报(微博)》2012年末的一则报道显示，曾有研究表明，户口本上共有67项城乡居民“不同等待遇”。

解决这一问题，需要各项综合配套改革的同步跟进。

教育部副部长刘利民在国新办发布会上介绍说，按照户籍制度改革的总体要求，教育部将在规划上指导各地把常住人口，包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中，并要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们能够平等地接受教育。

转移支付挂钩户籍改革

据中国社科院发布的 《中国农业转移人口市民化进程报告》测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。

这对地方政府的财政承受能力是一个挑战。

今年初，国家统计局的一项测算结果表明，在福建现有保障政策下，一个农民工(包括随迁家属)市民化需要增加的支出约为12.9万元，如果福建省420万进城农民工全部市民化，全省一次性将新增5429亿元成本，其中公共财政需负担1487亿元，相当于2012年福建地方公共财政收入的80%左右。

《意见》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

财政部副部长王保安在昨天的发布会上也详解了“埋单”方式。“关于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，财政政策设计已经具备了一定的基础。近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。”

他说，目前在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素。在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。

住建部总经济师冯俊也介绍说，没有落户，但是已经按照居住证管理办法取得居住证的进城务工农民，按照当地人民政府的有关规定，满足连续稳定就业、参加社会保险、稳定居住年限等条件的，逐步纳入住房保障体系，逐步享有在居住地住房保障的权利。

中小城市吸引力待增强

对于户籍制度改革的具体实施，《意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。

黄明说，原则就是要兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际情况，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。总的要求是，能放开的放开，该控制的控制。

但黄明也坦言，各类群体的利益诉求多元多样，难以协调，许多人的眼睛只盯着北、上、广，这个要求难以满足。

袁钢明分析说，这次改革方案是根据我国面临区域发展不均衡的现实情况而作出的，最理想状态是让人可以自主选择想要迁徙的地方，所有城市都放开户籍限制，但资源承载能力等因素限制了这一目标的实现。

他说，解决这一问题最根本的还是要追求平衡发展，不能把好的优惠政策和资源都集中在沿海发达地区，差距扩大以后未来会越来越难缩小。

发改委秘书长李朴民也指出，增强中小城市的吸引力，不仅是实施新型城镇化一个重要方面的内容，也是涉及到户籍制度改革的重要问题。因为，中小城市是我国农民工的重要流入地。根据统计，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。

针对如何增强这些城市的吸引力，李朴民说，改善中小城市的交通条件是一个基础。只有交通条件改善了，才会有产业的发展和人口的集聚。

按照国家新型城镇化规划的要求，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。

他还提到，中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的空间，“比如从国外的经验来看，很多著名的大学都分布在中小城市，而且这些城市也因此而闻名，但在我们国家这种情况是少见的。”

《《《

我国户籍制度改革历程

1951年7月

《城市户口管理暂行条例》(已废止)

1955年6月

《关于建立经常户口登记制度的指示》

1958年1月

《中华人民共和国户口登记条例》

1984年10月

《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》

1985年7月

《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》

1997年6月

《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》

1998年7月

《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》

2001年3月

《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》

2010年4月

《国务院关于转移农村劳动力保障农民工权益工作情况的报告》

2012年2月

《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》

2013年11月

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“加快户籍制度改革”

2014年6月

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》