PPP扎根中国须培育投资人市场

从2013年开始准备到现在，政府与社会资本合作(PPP)在中国的发展已走过了第三个年头。三年来“签约率低、落地难”等质疑成为PPP不可言说之痛。笔者认为，在各项需要解决的问题中，一个关键但容易被忽视的问题是培育成熟的投资人市场。

毋庸置疑，PPP作为借鉴于英国等发达国家的项目运作方式，在中国的实施推进遇到许多障碍和困难。这其中既有政策层面的问题，也有实操层面的困难;既有政府自身的问题，也有社会资本的责任。随着PPP的发展推进，一些问题逐渐得以解决。

政策层面上，近两年来PPP的顶层设计取得了显著进展。国办发【2015】42号文是PPP的指导性文件;财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《PPP物有所值评价指引(试行)》等文件;PPP立法和特许经营法也在紧锣密鼓地向前推进。上述这些基本填补了我国PPP发展中政策的空白。但这些顶层设计在实操层面上遇到了更多现实挑战。

都说PPP是一场政府和社会资本的婚姻，那么维持一段好的婚姻自然需要双方用心经营。社会普遍认为，我国的地方政府相对强势，且缺乏契约精神，这是社会资本踌躇不前，PPP落地难的重要原因，笔者对此表示认同。然而必须指出的是，在PPP婚姻中，不成熟的绝非仅仅是地方政府一方，缺乏成熟的投资人市场成为我国PPP发展的桎梏。

不少民营资本投资人由于对政府心存疑虑大都急于追求高额投资回报，且同样缺乏契约精神;一些大型国企主要希望通过PPP拓展保持市场占有率，并未真正转变观念，发展成为合格的PPP施工方兼专业公共服务的运营商。

至于金融机构，大多仍将PPP简单视为一种新的融资方式。此前金融机构通过平台给地方政府融资，不需要参与项目，不需要有管理能力，而PPP项目则对管理能力要求高，这对金融是一个新的挑战。

需要指出的是，国际市场上有专业的基础设施管理人。澳大利亚麦格理集团管理数千亿人民币的基础设施的资产。而我国的PPP市场还没衍生出专业PPP项目资产管理人，目前的金融机构只是以借款为主的主体，无法如麦格理一般成为优秀的项目管理者。而这种差距事实上也是我国包括金融机构在内的社会资本方的机会。

此外，目前大多数PPP项目依赖银行贷款，而成熟的PPP投资人市场则要求引入多元资金。PPP项目投资具有相对低风险、长期限的特征，这些特征恰好和保险资金投资需求相匹配。从国外经验看，一般的民营资本无法满足PPP项目投资规模和期限的要求，保险资金和养老金是很多PPP项目的主要投资方。我国保险资金总资产规模达到11万亿左右，保险资金对资产配置的期限要求一般在10年以上，寿险资金期限更长。并且保监会此前发文允许险资通过私募股权方式参与投资，因此有理由相信未来保险资金应当也必将成为PPP市场的重要参与方。此外，越来越多的PPP基金也将成为PPP项目主要投资渠道之一。

必须指出的是，虽然我国的PPP市场是一个潜力巨大的市场，然而对于投资人而言，如果投资后资产没有流动性，必须持有10年、20年甚至30年，将是一件很头疼的事情。因此，提高PPP资产的流动性也应当成为培育投资人市场的重要一环。笔者认为，如果我国未来能成为全球最大的PPP区域市场，理论上也能成为一个全球最大的PPP资产证券化的市场，通过证券化将其标准化，通过在市场的流动提高投资回报率，从而让更广泛的投资者分享中国PPP市场的未来红利。

责任编辑：白岚