一个省会城市单双号限行的40天：“出不去”与“回不来”

2018年11月19日下午，郑州市人民政府召开新闻发布会，发布了《郑州市人民政府关于实行机动车单双号限行的通告》，要求2018年11月21日至12月31日的每天7时至21时，郑州市四环以内(不含四环)的所有道路，单号机动车单日行驶，双号机动车双日行驶。通告称，这次限行的目的是“减少机动车污染物排放，持续改善我市环境空气质量，缓解交通压力。”

据郑州市政府官网数据，2017年，郑州市常住人口988.07万人，城镇居住人口713.71万人。2018年12月17日，郑州市交警支队宣传科工作人员告诉新京报记者，郑州市机动车保有量已突破400万辆。

此前的2017年12月4日至31日，郑州曾实行过类似的单双号限行政策。不同的是，当时的限行范围是三环以内，每天24小时全部限号。

12月20日，郑州市中原路与大学路交叉口。限号后，郑州主要路口大多竖起了提醒牌。新京报记者 段睿超 摄

新的限号令发出后，因为范围扩大到四环引得各方议论。理解者有之，愤懑者有之。郑州当地一学者在网上评价郑州的此次限号是“猪病了让人吃药”，“谁抱怨雾霾就折腾谁。”

也有人庆幸，限号的日子只有40天，“眨巴眼儿就过去了”。

“出不去”与“回不来”

从11月21日开始，每逢单号日，家住郑州市建设路西三环栖湖怡家的牛林(化名), 清晨6点不到便要扭亮卧室的床头灯。没有意外的话，6点30分，他和哈欠连天的妻子已经在上班的路上了。

这是郑州限号后单号工作日的常态。牛林的车牌尾号是5，要在清晨7点前将临近分娩的妻子送到单位。下班后，他会打车先把妻子送回家休息，9点后再骑电动车到学校把车开回家，不然第二天不限号还是没车用。为此，他每天需要额外支出将近50元钱。“起得比鸡早，睡得比猪晚。”

到了年底，经常从郑州去往河南其他地市的广告经理胜杰出差更频繁了。因为河南其他地市的限号规则多为每天限制两个尾号，与郑州不同，所以郑州不限的号可能在其他地市被限制。

“有时候还要绕远，实在无法规避就多留一天。”胜杰说，限号增加了他出差的时间和金钱成本，更重要的是，他之前见缝插针挤出来的陪伴女儿的时间被挤占了，“一周5天见不到小朋友的情况很常见。”胜杰的女儿才3岁。

对于住在四环外的居民来说，限号带来的通勤压力更大。家住郑州荥阳新田城的付恒在经济技术开发区工作，走陇海快速路很方便。限号后，每天40多分钟的通勤时间变成了2小时。

“我要开车到四环边，在公交站点附近找地方停车，换公交，进市区后再换地铁，换两三趟车才能到单位。”付恒说，作为公司的中层，他不在乎打车钱，“关键是打不到车，公共交通这么不方便还限行，严重影响工作生活。”

除了居民，租车业也受到限号冲击。12月13日，某租车平台世纪欢乐园网点的工作人员告诉新京报记者，限号虽然增加了顾客的消费需求，但每天会有一半车辆闲置，“租两天以上的单子少了，都是一天一天地租，限号以来我们(网店)的业绩出现了下滑。”

突然而至的限号决定

郑州市委宣传部、市环保局、交通管理部门的工作人员告诉新京报记者，他们都是在11月19日新闻发布会前两三个小时，才得知四环内单双限号的消息的。

郑州一环保线口记者表示，因为去年实行过类似政策，入冬以来，他就知道限行政策迟早会来。“今年的政策与去年相比还是有改进的，譬如去年的24小时单双限号今年改成了早7点到晚9点。”

但他没想到，今年的限号范围会从三环扩大到四环。“目前，郑州市三环到四环间的公共交通建设比三环以内落后得不止一星半点，范围扩大势必会给在三环四环间居住的居民出行带来巨大困难。”

有市民怀疑，突然而至的限号决定，或与郑州市严峻的环保形势有关。

郑州实行单双限号前，生态环境部于11月16日通报了2018年1-10月全国169个重点城市空气质量状况，郑州排名倒数第18位。

接近郑州市政府的消息人士告诉新京报记者，上述通报后，郑州市有领导定下了目标，争取2018年年度空气质量排名上升，脱离倒数后20名，“这样才不会被通报。”

11月13日，《河南商报》曾以《郑州7个监测站AQI破200》为题，报道了郑州在12日遭遇入冬以来的首个重污染日。稿件中的两个附表显示，截至10月底，郑州的县市区空气质量优良天数目标完成情况，除二七区、金水区、郑东新区在理论上有可能完成外，其余13个行政区域已不可能完成。

以惠济区、管城区、中原区为例，截至10月底，全年空气质量优良天数分别为136天 、131天、105天。即便11月、12月空气质量全部优良，也无法完成全年200天的目标。

12月17日下午，郑州市环保局负责宣传的工作人员表示，目前郑州对于环境治理十分重视，在治理大气污染方面还专门成立了全市一把手、二把手任双组长的“郑州市环境污染防治攻坚战领导小组”。“现在我们根据上级的精神，禁止‘一刀切’。但对于污染行为，我们也敢于‘切一刀’。”

郑州市中州大道上的车流。新京报记者从交通管理部门获悉，目前，郑州市的机动车保有量已突破400万辆。新京报记者 段睿超 摄

在该局的官方微信号“绿色郑州”上，每天都会发布郑州市辖区内乡镇一级的行政区域空气质量指数，并开设《曝光台》栏目，曝光辖区内的环境污染问题。

据该工作人员介绍，限号并非郑州治理大气污染的唯一措施，“对于重点工矿企业、工地管控等影响空气质量的因素，也采取了一系列措施，错峰生产、停产，并有环境监察支队定期督察。”

冬季机动车对PM2.5贡献值达25%

郑州大学环境科学研究院副院长、河南省环境化学与低碳技术重点实验室主任张瑞芹，目前承担国家大气专项研究和大气治理总理基金项目郑州区域研究。12月17日下午，她告诉新京报记者，从其研究成果看，目前冬季机动车对郑州PM2.5的贡献值约为25%。

张瑞芹说，之所以将此次限行的范围扩大至四环，是因为三环、四环间的机动车对郑州PM2.5的贡献很大。“那里有监测站点，从数据上能看出来，(限行)范围扩大也是想让效果再好一些，也是没办法的。”

张瑞芹说，单双号限行的确给市民出行带来不便，引发了普遍质疑。“但对于大城市来说，(PM2.5)的来源依然是电厂、工业和机动车排放，这是回避不了的。”

据张瑞芹介绍，华北地区入冬后，有利于污染物处置方向扩散的大气层(混合层)高度较夏季降低一倍，只有四五百米。“随着混合层高度降低，污染物垂直扩散的空间——也就是环境容量随之变小。”

加之冬季时取暖又是必须的，“如果不采取行动，冬天(污染物)排放比夏天更多。”

如果不采取措施，一旦出现持续的不利于污染物扩散的气象条件，雾霾马上就会形成。张瑞芹称，在节能减排多措并举的形势下，近几年来郑州冬季的空气质量持续好转，“像2013年、2014年那种污染物爆表、雾霾天延续几天的情况，已经减少了。”

“做出重大行政决策，须走法定程序”

12月17日，河南《大河报》旗下微信公号“大河看法”转发了《人民日报》于2014年12月刊发的文章《“限行”首先是一个法律问题 合法么?》。

文章称，“限制是一种公权暴力，是公权对私权的侵犯，是违反物权法的行为。如果公权对私权的侵犯总是如入无人之境，它就会渐成习惯，就会肆无忌惮。长此以往，依法行政就只能是渐行渐远”。

对此，河南本地某城市管理方面的学者表示，讨论限号是否合理前，首先应该弄清出台相关政策有没有听证、公示的过程。“这是一个涉及到广大市民工作生活的政策，需要让大家有心理准备，但现在没有。”

郑州市委宣传部的一名工作人员告诉新京报记者，出台限号政策是否需要听证，他个人拿捏不准。

北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安在《行政法与行政诉讼法》一书中写道，“行政听证制度是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定之前，有行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度”。

12月25日下午，姜明安告诉新京报记者，因为中国目前尚未制定“行政程序法”，所以郑州限号前是否需要听证没有法律上的要求。

“但现在有一些政策性的规定。比如在《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件规定，做出重大的行政决策，必须走五个法定程序。包括公众参与听证、专家论证、合法性审查、分析评估、集体讨论决定。”姜明安说。

不过，对于什么是“重大行政决策”，在法律上没有统一的标准。“一般认为影响所在行政区域内所有相对人、多数相对人或涉及到当事人比较重大(安全、健康)利益的决策，就可以称为‘重大’，决策前就需要举行听证会。”

如果属于重大行政决策却没有听证，姜明安认为是不合适的，相对人可以采取行政复议、行政诉讼等方式维权。“涉及到公众利益的需要提请人大，让人大监督，也可以让监察委介入。还可以让做出决策政府的上级行政机关干预，如果造成当事人具体损失的，可以要求政府作出赔偿，矫正不法行为，有关人员也能追究相应的法律责任。”

新京报记者 段睿超



 

责任编辑：辛欣