多地出台规定杜绝政府以换届为由毁约

优化营商环境让民企放心投资

多地出台规定杜绝政府以换届为由毁约

●　近年来，一些地方政府以换届为借口，对于和民企投资合作常常行违约之实，比如有的政府承诺成了空头支票，一些政企合同成了废纸，民营企业期盼的好政策变成了“烂尾政策”

●　以政府换届为借口违约毁约的行为，严重违背了契约精神，损害了政府公信力，同时也殃及社会诚信，破坏投资环境和营商环境

●　重视民营企业家的财产安全感，强化政府的契约精神和诚信精神，建设诚信法治政府，改善企业投资的营商环境，已成为中央和越来越多地方政府的共识

□　本报记者 万静

近日，《北京市大力营造企业家创新创业环境充分激发和弘扬优秀企业家精神若干措施》(以下简称《措施》)出台。《措施》提出营造更加有利于企业家安心发展的法治环境，出台依法平等保护民营企业合法权益的若干意见，不得以政府换届、相关责任人更替等理由改变政策承诺或毁约。

近年来，一些地方政府以换届为借口，对于和民企投资合作常常行违约之实，比如有的政府承诺成了空头支票，一些政企合同成了废纸，民营企业期盼的好政策变成了“烂尾政策”。

这样的问题已经引起中央高层和部分地方政府的高度关注。法治化营商环境是经济发展的助推器，国务院、最高人民法院以及越来越多的地方政府纷纷出台政策文件，杜绝上述以“政府换届”为由，随意违背毁弃与民营企业投资合作的行为，切实保护民营企业投资的合法权益。

业内法律专家认为，以政府换届为借口违约毁约的行为，严重违背了契约精神，损害了政府公信力，同时也殃及社会诚信，破坏投资环境和营商环境。保护民企合法投资权益，维护政府诚信，不仅是官员的政治责任，更是政府的法定义务，应该成为从中央到地方的普遍共识。

有的地方换届违约

民企投资顾虑重重

某些地方政府及其官员缺乏诚信、背信违约的行为已经成为民营企业投资的主要顾虑。

《法制日报》记者从全国法院失信被执行人名单信息系统中了解到，被纳入失信“黑名单”的“官员失信”案件目前已经超过一千多件。懒政怠政、缺乏契约精神、随意违约背弃合同……地方政府及其官员在进行政府管理或执法活动时的这些不良行为，虽广为社会诟病，却因失信成本低、惩戒力度不够而屡屡发生。

辽宁省绥中县地方政府在招商引资后，不顾及投资方中科公司已经实际占有土地，并投入大量资金开发建设的事实，肆意违约，将土地单方收回，并由当地国土局另行高价出让给第三方。此举造成中科公司重大损失，当地政府却又拒绝赔偿。这是近日最高人民法院发布的“第二批人民法院保护产权和企业家合法权益典型案例”中的一个典型案件。

当地政府的“违约行为”最终被最高人民法院判决纠正。最高法在其判决中指出，针对地方政府的违约毁约行为，依法判决政府有关部门承担违约责任，这有利于规范地方政府在招商引资中的不规范行为，对于推动地方政府守信践诺和依法行政，保护企业家合法生产经营权益，对于处理同类案件具有典型指引价值。

世界知名会计事务所——普华永道公司曾对我国部分PPP项目(政府和社会资本合作项目)落地情况进行过调查。结果显示，很多民营资本参与PPP,很有顾虑，怕政府不守信。

民营企业的忧虑来自三方面：一是政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑民营资本利益，随意制定新政策或变更原政策。二是政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对民营资本作出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不兑现。三是领导变更风险，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。

地方政府及其官员的违约毁约等不诚信行为，导致的后果就是我国民间投资比例曾较长时间在低位徘徊。根据国家发改委统计公布的数据，2016年上半年，我国民间投资增速持续放缓，在2016年8月降低至2.1%。

领导变更仍须践诺

恢复民企投资信心

近年来，随着国家政策倾斜和营商环境的不断好转，民间投资比例逐渐上升。比如2017年增长7%，2018年增长8.8%。

尽管政府出台了大量促进民间投资的利好政策，但业内人士分析，由于未来宏观经济中的不确定因素较多，矛盾和问题也较多，2019年的民间投资可能还要面临诸多困扰和不踏实。

那么为什么民营企业家还会不踏实?

“在产权保护实践中，仍存在‘重公有、轻私有’的现象，非公经济的合法利益不能得到有效的保护，非公企业参与市场竞争和市场经营活动仍然存在制度障碍和隐形壁垒。”中国政法大学研究生院常务副院长、法学教授李曙光说。

李曙光认为，因“换届”引起的政府违约毁约行为是让投资者不放心的原因之一。“新官不买旧账”与任期考核机制有关，也反映出一些基层政府在经济转型升级中的浮躁心理。“政企都要诚信，才能将投机者挤走，让实体经济重拾信心。”李曙光说。

中国人民大学经济学院教授刘守英对《法制日报》记者介绍，PPP模式是社会公共基础设施中一种常见的项目运作模式。由于PPP项目周期长，运营期通常长达20年至30年，民营企业对政府履约风险的顾虑远大于国有企业，其中最怕的就是领导变更风险。换一套领导班子改一套政策，新旧政府对PPP模式态度不同，监管方式迥异，不履行合作协议约定，这些都使得民营资本方往往无所适从，十分被动。

北京大学法学院教授盛杰民认为，今后PPP模式将成为社会经济发展的主流，并成为发展混合所有制的重要渠道。现实中，一些公私合作的基础设施投资项目，往往会出现因政府换届领导人员更替而导致政府违约的现象，导致一些本来安排好的投资项目难以落实。在现代市场经济条件下，产权的本质是契约，保护产权就是保护契约。这就要求政府在维护守信、守约中发挥重要作用，政府要带头树立严格的公民产权保护观念和契约意识。

中央地方达成共识

创造高效营商环境

截至2018年年底，我国个体工商户数量已达5800多万户、市场主体突破1亿。这是全球规模最大的私营经济集群。重视民营企业家的财产安全感，强化政府的契约精神和诚信精神，建设诚信法治政府，改善企业投资的营商环境，刻不容缓。

关于这一点，从中央到越来越多的地方政府已经逐渐达成共识。

首先是国务院文件旗帜鲜明地将政府绩效考核和政府及其官员的失信守信记录挂钩。

2016年年底，国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》，明确将依托“信用中国”网站，逐步公开各级人民政府和公务员的政务失信记录。各级人民政府存在政务失信记录的，要根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，进行绩效考核任用。

2018年1月3日，最高人民法院发布一号文件《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，明确提出：“妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。”

越来越多的地方政府纷纷响应。

2018年3月，山东省政府发布《关于加强政务诚信建设的实施意见》明确，规范各级政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。

2018年8月，河南省高级人民法院在通报“河南省推进产权司法保护工作情况”中，明确提出“对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，坚决依法支持市场主体的合理诉求”。

2019年2月，北京市第一中级人民法院与北京市工商业联合会共同签署全市法院范围内首份促进民营企业产权保护合作协议。8月，北京公布《措施》提出营造更加有利于企业家安心发展的法治环境，不得以政府换届、相关责任人更替等理由改变政策承诺或毁约。

2019年7月，广东省十三届人大常委会第十三次会议听取省人民政府关于《广东省自主创新促进条例(修订草案)》的说明。其中明确，各级人民政府及其有关部门应当履行与中小企业依法签订的合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约。

尽管多地政府陆续出台促进民间投资的利好政策，但在中国社科院国际法研究所研究员廖凡看来，2019年，世界经济增长动能有所削弱，经济增速可能进一步下降。中美经贸摩擦升级、国际保护主义严重、全球经贸规则体系变化对东南沿海民营企业出口的负面影响可能加大。地方政府利用公权力侵犯企业合法权益，担忧法治营商环境、造成市场主体投资信心不足的问题应该引起充分认识。各级政府部门要带头讲诚信，秉公用权，努力创造高效的营商环境，应该成为各级政府的共识。

制图/高岳

责任编辑：乔慧