铁道部“画饼”引资

建设资金告急

本报记者 晏耀斌 北京报道

在引进民间资金上，铁道部频频亮出动作。继5月18日，《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(下称《实施意见》)出台后，5月20日，铁道部公布《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》(下称《招投标意见》)。《招投标意见》明确指出，取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心。

业内人士指出，铁道部的政策只不过是给民企画了一个吃不着的“饼”。“不从体制上进行改革，民企就无法获得话语权，无法掌控市场盈亏，铁道部政策不会有多大效果。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚直言。

对于此次铁道部高调欢迎民间资本的举动，除了响应国务院“上半年出台‘非公36条’细则”外，缺钱才是铁道部出台政策的根源。受访的专家多认为，要想从根本上解决铁路系统建设运营困局，必须解决铁道部的政企不分问题。

受宏观经济调控和2011年温州动车事故影响，2011年下半年以来，全国铁路建设资金告急，部分铁路建设暂停。图为南方某省高铁建设现场。本报资料室/图

资金告急

铁路招投标放权地方

现实倒逼铁道改革。今年2月，国务院明确了今年上半年制定出台民间投资实施细则的时限要求，其中包括铁路，明确要求抓紧制定出台实施细则。

在赵坚等业内人士看来，铁道部此次出台政策旨在融资，并非铁路系统改革。数据显示，2009年至2011年，中国铁路资产负债率分别为53.06%、57.44%、60.63%。今年前4个月，铁路固定资产投资为895.97亿元，其中基本建设投资717.10亿元，分别同比下降48.3%与54.1%。铁道部总负债为2.4万亿元，负债率高达60.62%。而根据铁道部的规划，2012年安排固定资产投资5000亿元。但前4个月全国铁路固定资产投资仅完成895.97亿元，同比减少48.3%。

赵坚表示，“目前的铁道部已经不再是一个政府部门，实际上充当了一个企业的角色。负债高、很缺钱、急筹资才是政策出台的背景。”

农业银行大客户部专员何志成告诉《中国经营报》记者，铁路建设和铁路经营不分开，银行无法控制风险。

5月17日，铁道部招标发行2012年第一期短融券，募资金额200亿元。与此同时，铁道部还在债券募集说明书中表示，截至2011年末，铁道部获得的银行意向授信规模超过2万亿元。

对此，何志成特别强调：放贷和授信额度是两回事。铁路建设在增加，贷款额度没有增加，贷款当然降低了。“银行的共识就是铁路贷款肯定是还不了，贷款收不回。目前，银行系统根本没有按照‘十二五’规划增加对铁路建设的贷款。”

据中国工程院院士、国家铁路建设高级顾问王梦恕介绍，2012年，国家发改委新批复了以货运为主的九条线路，因为资金问题，这些新批复的线路如今没有一条开工。

赵坚认为，在高速铁路等主要干线上，恐怕还是需要国家投资。据多家银行信贷部门信息显示，是否继续给铁路系统放贷，主要看宏观政策要求和铁道部改革进展。

专家称改革难阻内幕交易

本报记者 许浩 北京报道

近日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、铁道部印发了《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》(以下称《指导意见》)，未来铁路建设招标都将进入“统一的公共资源交易市场”。

但专家指出，目前中国的招投标体系存在严重缺陷，加上铁道部门“裁判员兼具运动员”的角色并未改变，因此无法从根本上杜绝铁路建设内幕交易。

8000亿待分?

民间介入难

“铁路工程项目需要的东西很多，大到水泥、铁轨，小到信号灯、电线、螺丝钉。”5月24日，来自河北的刘文涛接受《中国经营报》记者采访时说。他是一家民营电缆厂的负责人，在他眼中铁路工程中每个零部件就如同一个小王国，只要能进入，任何人都能发财。

每年约8000亿元市场份额，使得铁路工程项目成为一块巨大的蛋糕。但是这块蛋糕却很难让外人染指。

2002年，铁道部出台了《铁路建设工程招标投标实施办法》，其中特别规定，任何单位和个人不得违法限制或排斥本地区、本系统以外的具备相应资质的法人或其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。但在实际操作中，铁路系统外的企业一般需要与铁道系统的企业组成联合体，方能承揽铁道业务。

实际上，铁道部的此项改革并非孤例，它是统一的“公共资源交易市场”建设的一部分。2011年10月份，发改委、财政部等多个中央部委共同发布的《关于推进统一规范的公共资源交易市场的建设意见(征求意见稿)》提出，“将政府部门建立的工程建设招投标、土地使用权和矿产出让、国有产权交易等市场进行整合，建立统一的公共资源交易市场。”

此次，《实施意见》对民间资本开放的领域包括：各类铁路线路建设;铁路工程建设;铁路客货运输服务;各类铁路运输设备;铁路产品认证、质量检验检测等技术服务;铁路非运输企业改制重组;与国铁共同开拓国际市场等。

但在业内人士看来，此举与以往并无多大区别。

被业界认为是唯一亮点的则是对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。“进入补时问题，如何让民企获利，这才是打动民间资金的关键。”赵坚认为。

实际上，在此之前，有关铁路建设引进民间资金的政策已经出台了很多。

早在2005年7月，铁道部为响应政府提出的支持非公有经济发展的政策精神，就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，提出“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件”。

2006年6月，铁道部还曾推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。

在这些政策中，关于民资进入模式也有比较成熟的想法，包括研究借鉴特许经营、委托经营以及BT(建设—移交)、BOT(建设—经营—移交)、PPP(公共部门与私人企业合作)等多种公共基础设施投资建设经营模式，探索适合我国铁路特点的合资铁路经营机制，并在有关投资补偿、融资渠道、财税政策、运价机制等方面，积极争取国家政策支持。

但民间资金在铁路投资上并无斩获。“参与的企业除了朔黄铁路外，要么全部亏损，要么被铁道部收回。”中央财经大学中国煤炭上市公司研究中心主任刑雷表示，他曾参与推动北煤南运大通道建设。

据了解，朔黄铁路是由神华集团作为主体投资者建设的一条运煤专用铁路。该铁路西起山西神池县，东至河北省黄骅港，于2002年11月建成，正线总长近600公里，设计年运输能力为近期6800万吨，远期1亿吨。

不过，朔黄铁路作为铁路建设改革的成功模式，在业内人士看来不具备普遍性。赵坚认为，朔黄铁路成功有两个原因：其一，控股股东是国有企业神华集团;其二，该铁路专用于煤炭运输，而煤炭运输差不多是铁路系统内唯一的盈利项目。

相比而下，民间资金想分到盈利行业中的蛋糕，显然很难。“目前铁道部缺资金的主要集中在高速铁路上，高速铁路现在都是亏损的。”赵坚分析。

前景堪忧

核心是政企分开

问题的关键就在于，民资有哪些项目可以进入，又如何获利?“这就要求铁道部在管理、运营等方面有大的突破。”赵坚认为。

赵坚指出，民间资金的麻烦主要集中在四个方面。其一，运输生产由铁道部统一指挥，民营没有自主权。

其二，民间资金的收入不是通过市场获得收入，而是通过铁路清算才能获得收入，但铁道部核算又不透明。

其三，有哪些项目可以进入?目前铁路能够获利的，大概只有运煤的。现在缺钱的都是高速铁路，但都是亏损的，据了解，目前全国范围内停工的铁路项目里程在1万公里以上，停工的项目中，约有一半是时速在200公里以上的高速铁路。

其四，目前完成铁路在建项目需要3万亿元，民间资金也没有那么多，每个项目动辄上千亿元，不是民间资金玩得起的。

内蒙古一家大型煤炭集团内部人士也向本报记者表示，投资了铁路，可是收入多少怎么分配几乎都是铁道部说了算，企业根本无话语权，谁敢进入。

国家发改委宏观研究员董焰曾多次参与铁路改革研讨，他认为，铁道部政策效果不会太大。铁路要获得投融资改革，必须上升到国家层面来解决铁道部政企不分的体制上。

“铁路要承担农产品运输、公益运输，比如运送学生、军人、残疾人等，铁道部亏损是必然的。只有市场的归市场、公益的归公益，民间资金才能进入。”董焰说。

从字面上来看，《指导意见》的规定将避免利益冲突和关联交易，使采购部门的自由裁量权力受到一定程度的限制，减少腐败、权力租寻和暗箱操作的空间。

不过，政府采购法专家谷辽海接受本报记者采访时并没有对此表示乐观。他认为，铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标，无法从根本上杜绝暗中指定供应商。

谷辽海表示，目前的招投标制度，所存在的最大问题是，全国没有统一的监督部门，也缺乏对供应商资格进行审查的体系。

依照现行《招标投标法》、《招标投标法实施条例》的相关规定，铁路系统采购项目的招投标活动，其法定的监督部门仍然是铁路部门。“虽然委托第三方进行采购，但铁路局既是采购人又是监督部门的角色没有任何改变。因此，当纠纷发生时，铁路部门很难客观公正地确保争议的妥善处理。”谷辽海说。

责任编辑：杨旭东