2013年积极财政政策“路线图”

●2013年的积极财政政策应满足逆周期调节和推进结构调整双重需要，同时锁定稳增长、调结构、控物价和防风险等多重目标。

●在双重需要、多重目标的牵制下，结构性减税对于积极财政政策的作用将愈加凸显，是影响此轮宏观调控效果的主要因素。

●“营改增”是结构性减税的主要内容，应加快扩大“营改增”试点范围，同时相应调低增值税标准税率，使平均税负水平实质性下降。

在全面评估国内外经济形势的基础上，2012年底召开的中央经济工作会议作出了继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的决定。这样，我国已经连续实施两年的“积极加稳健”宏观经济政策搭配格局延续至第三个年头。不过，考察以往宏观经济政策运行的轨迹可以发现，继续实施不等于全面复制。相同的宏观经济政策搭配可能包含不同的实际内容，甚至包含显著的调整或变化。深刻认识、正确把握这些调整和变化，对于理解中央经济工作会议精神、做好2013年的经济工作十分重要。

积极财政政策须满足双重需要、锁定多重目标

从2008年算起，围绕国际金融危机的爆发、蔓延和演变，我国宏观经济政策搭配格局大致可以分为两个阶段：积极财政政策加适度宽松货币政策，积极财政政策加稳健货币政策。这两种搭配，总的倾向都是扩张，只是扩张的力度和结构有所不同。

在连续实施5年的扩张性操作之后，相对于以往，2013年的财政扩张性操作至少有三点不同：其一，在边际效应递减规律的作用下，扩张性操作的效果有所下降。即使再采用类似2008年那样的大规模经济扩张措施，其扩张作用也不会达到当年的程度。其二，在扩张性经济政策自身规律的作用下，粗放型扩张对于结构调整的负作用有所显现。较之危机前，我们今天面临的结构调整压力更大、任务更重，也更加紧迫。其三，随着全球经济持续震荡和我国经济不平衡、不协调、不可持续问题突出，越来越多的人意识到，真正意义上的复苏不可能在现有的经济结构基础上实现;要使经济走上持续健康发展的轨道，必须加大经济结构战略性调整力度，加快转变经济发展方式。

这意味着，我们不能简单采用类似2008年那样的大规模经济扩张措施，更不能以牺牲调结构为代价实现经济增长目标，而必须以实现有质量、有效益、可持续的经济增长为目标，在加快转变经济发展方式、不断优化经济结构中实现增长。为此，积极财政政策必须满足逆周期调节和推动结构调整的双重需要，同时锁定稳增长、调结构、控物价和防风险等多重目标。

积极财政政策的三个支点：增赤、减税、扩支

作为一种扩张性的宏观调控操作，积极财政政策的实际内容必然要落实于增加赤字、减少税收和扩大支出三个方面。

增加赤字之所以必要，是因为财政赤字的规模及其边际效应直接决定财政扩张力度的大小。实施财政扩张，2013年的财政赤字就要在2012年的基础上有所增加。把通过举借国债和动用中央预算稳定调节基金弥补的财政赤字(分别为8000亿元和2700亿元)合并计算，2012年财政预算赤字的总规模超过1万亿元。考虑到2013年的经济走势和实施财政扩张以及其他方面的需要，可以预期，2013年财政预算赤字的增加额当以数千亿元计。

再看减税和增支。一笔特定数额的财政赤字可以支撑减税，也可以支撑扩支，还可以同时支撑减税和扩支。这取决于对积极财政政策扩张力度的把握。鉴于税收和支出的乘数差异，一般而言，扩大支出较之减少税收具有更大、更直接的扩张性效应。然而，考虑到兼顾双重需要、锁定多重目标的当下宏观经济政策格局并权衡各方面利弊得失，则可以判断，2013年的积极财政政策应以实施结构性减税为重心。

以结构性减税而非以扩大政府支出为重心，是因为减税主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加实施经济扩张。这样做，一方面有助于实现逆周期调节的稳增长目标;另一方面有助于将更多的投资决策权交给市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用，避免粗放型扩张，更好地发挥积极财政政策对于推进结构调整的作用。正是出于这种考虑，在2012年特别是2012年下半年，结构性减税已成为积极财政政策的主要载体。进入2013年，在双重需要、多重目标的牵制下，结构性减税对于财政扩张的作用将愈加凸显，甚至可能成为影响此轮宏观调控效果的主要因素。这就意味着，2013年的财政预算赤字至少要有一半以上甚至更多的份额用于支撑结构性减税。

扩大政府支出，对于实施财政扩张无疑也是必要的。在以往的宏观经济政策格局中，扩大政府支出的操作曾作为主要载体而立下汗马功劳。也正是凭借以扩大政府支出为主要载体的操作，我们才得以在国际金融危机蔓延的形势下率先走上回升向好轨道。但是，鉴于宏观经济形势已经发生重要变化，鉴于宏观经济政策格局已经作出重大调整，特别是兼顾稳增长和调结构的需要已经日趋凸显，2013年的扩大政府支出操作将不能不有所节制。各级政府不仅要厉行节约，严格控制一般支出，把钱用在刀刃上，而且对即便是必须增加的公共投资支出，也要在鼓励并引导好民间投资的同时，更多地投向打基础、利长远、惠民生又不会造成重复建设的基础设施领域。这就意味着，在2013年的财政预算赤字中，用于支撑扩大政府支出的部分应少于往年，起码要少于用之于支撑结构性减税的数额。

积极财政政策的主战场：“营改增”

作为积极财政政策的主要载体，有关结构性减税的推进路线和具体安排在2013年的宏观经济政策格局中备受关注。

推进结构性减税，可以有多种选择。比如，现行税制体系中的18种税似乎都可以作为减税的对象，统统砍上一刀。但是，将现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接就会发现，减间接税而非直接税，减收入所占份额较大的主要间接税，应该是推进结构性减税的重点。因此，2012年的中央经济工作会议在论及结构性减税时提出，“要结合税制改革完善结构性减税政策。”

进一步说，在现行税制体系中，收入所占份额较大、可称为主要间接税的，分别是增值税、营业税和消费税。2011年，这3个税种占全部税收收入的份额分别为41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值税最适宜作为结构性减税的主要对象。其一，根据“十二五”税制改革规划，营业税的前途已经锁定为改征增值税，营业税终归要被增值税“吃掉”。其二，消费税的基本征税对象是奢侈品和与能源、资源消耗有关的商品。消费税的任何减少，都牵涉到国家的收入分配政策和节能减排政策，历来难以达成共识，不能不格外谨慎。其三，增值税块头儿最大，系当前我国第一大税种。它的任何变动，哪怕是轻微的变动，都会显著影响税收收入全局，其减税效应可能最大。故而，以减少增值税为主，显然是实施结构性减税的正确选择。

目前正在上海等地试行的“营改增”方案，本身就是一项涉及规模最大、影响范围最广的结构性减税举措，为削减增值税税负搭建了一个很好的平台。其一，随着营业税改征增值税，因营业税无抵扣而导致的重复征税现象，将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于减少，从而使其税负水平得以减轻。其二，随着营业税改征增值税，因增值税转型改革而带来的两税税负失衡矛盾(随着增值税税负下降，营业税税负相对上升)，将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于缓解，从而使相关行业的税负水平减轻。其三，随着营业税改征增值税并新增两档较低税率，增值税的平均税率水平以及整体税负水平将趋于下降。

上海一年来的“营改增”试点情况表明，它所带来的减税效应大大超过预期水平。鉴于“营改增”的试点范围已经扩大至北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等多个省市，更鉴于“营改增”最终不仅要推广至全国所有地区，而且要覆盖所有服务业领域，即使保守估算，它所带来的减税规模也将达到数千亿元。

积极财政政策以结构性减税为主要载体并以增值税为主要减税对象，其基本操作路径可以有两种选择：第一，加快扩大“营改增”试点范围。“营改增”试点的地区范围越大、涉及的产业领域越多，结构性减税的规模效应也就越大。第二，在“扩围”的同时，相应调低增值税标准税率。将原来基于制造业运行特点而设计的增值税税制覆盖至服务业，一方面应考虑服务业的运行特点并作适应性调整，另一方面应统筹考虑制造业和服务业税制问题，确定一致的制度安排。兼容两个产业的需要并着眼于长远，在“扩围”的同时还须酌情着手“降率”——从整体上降低增值税的标准税率，使平均税负水平实质性下降。(作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长 高培勇)