国开行改制开倒车

陈元自2008年一手推动的国开行商业化改革止步不前，没有时间表，也没有细化目标;新任董事长胡怀邦的几次公开表态，都在强调政策性功能，回归政策兴银行呼声渐高;国开行政策和商业的“双栖”状态占尽便宜，面临多重道德风险，有官员建议将其分拆。2005年5月，时任证监会主席尚福林在巨大压力下，抛出一句“开弓没有回头箭”，坚持推进股权分置改革，最终解决了这一中国证券市场最大的历史遗留问题。尽管这一改革带来的大牛市，最终因为金融危机乃至其他各种问题，重新回归“上幅零”，但尚的这句掷地有声的话，早已被记入中国证券史。

2008年末，国家开发银行股份有限公司的挂牌，被认为是政策性金融机构改革的一座里程碑，由此开启了国开行的商业化改革。但5年过后，这一改革几乎陷入了停滞，并且还伴随着最高管理者的新老更迭，未来走向不确定性陡增。

更重要的是，已经“棋至中盘”的国开行商业化改革，如今处于既占着政策性银行的募集资金的低成本优势、又占着市场化领域高回报的好处这样的“两栖”状态，让国开行成为了改革半路上的既得利益者;并且还有不小的声音认为，这种状态，正是最适合国开行的生存方式。

“去年以来就很少听到商业化改制的声音了，包括新任董事长上任之后，也没有这方面的迹象。”一名国开行内部人士向腾讯财经透露。

而胡怀邦接替陈元担任国开行董事长之后的数次公开表态，也重在强调政策性功能，并没有涉及继续商业改制的问题。

国开行要往何处去?是继续商业化改制，成为和四大行一样的商业银行?还是回归政策性银行?如果回归，现有的商业化业务如何处理?抑或“两栖”真的要成为常态?

商业化改革停滞

近日，华尔街日报一篇《国开行退出大规模商业交易融资活动》的报道引发了广泛关注。报道以国开行退出泰国正大集团收购汇丰所持中国平安股份的交易，以及未参与双汇国际收购美国猪肉商史密斯菲尔德的交易为例，称国开行通过向亚洲一些规模最大的交易融资而迈向商业化的步伐已经停止。

腾讯财经就此报道向国开行政策研究室宣传处处长徐飞求证，未获正面回应。而一名国开行内部人士则对腾讯财经表示，该报道“有些捕风捉影”，内部并没有听说暂停或退出大型交易融资的说法。

虽然平安股权交易一事的确造成香港分行人事变动，可能导致商业化项目有所收缩，但上述人士认为，更主要的原因还是中国的整体经济环境并不很好，没有足够多的非常好的商业化项目。

但即使上述报道并不成立，也无法否认这些被捕捉到的迹象背后，国开行商业化改制已经陷入停滞的事实。

前任董事长陈元在1998年来到国开行之后，首创了和地方政府政银合作的开发性金融模式，并对信贷制度进行了连续三次的市场化改革，从而摆脱了被完全视为“第二财政”、“不用还的贷款”的旧有模式，其设立的信贷项目独立委员审议制度，也被商业银行赞叹、效仿。

然而，自2008年，陈元一手推动的股改却在过去5年的时间里止步不前。按照当时国务院批准的改革方案，改革后的国开行被定位为“商业银行”，但直到目前，国开行除了能和商业银行竞争商业化项目之外，其资金来源、债券资信等问题，仍然都大大不同于商业银行。

商业银行奉行“存款立行”，但国开行并不吸收公众存款，它的主要资金来源是发行债券筹资。而国开行发行的金融债券，目前仍享受国家主权信用0%的风险权重，但改革的方向正是取消这一优惠条件。目前银监会采取了一年一批的方式，延续着对国开行的政策庇护，而停滞的改革，可能导致这一模式要长期维持下去，尴尬地“一年又一年”。

而事实上，零风险权重的国开行金融债，在今年6月份的银行间“钱荒”事件中，就遭遇了不得不暂停发行的窘境。随着银行间资金市场的收缩，再伴随准国债身份的不确定性，国开行的募集资金成本出现逐步上升;不仅如此，作为仅次于财政部的第二大发债主题，国开行已经超过5万亿的存量债券，也可能因为资信的不确定性而成为隐患。

在去年年初的第四次全国金融工作会议，以及去年9月份发布的“金融业发展和改革‘十二五’规划”中，都提出了要继续推进国开行的商业化改制。

但实际情况则是，去年以来，伴随陈元即将退休的消息，国开行内外都感觉到了改革的停滞。一名高管曾用改制“没有明确的时间要求，也没有明确的细节目标，相关的争论已经停息”来形容。

回归政策性呼声渐高

所以，今年4月份，当五大国有商业银行之一，交通银行的原任董事长胡怀邦被宣布接替陈元担任国开行董事长时，众多业内人士开始期待，胡的商业银行和学者背景，将主导国开行重新推进商业化改革。

但这些人可能要失望了。陈元时代后期，已经停滞的改革，在最近并没有重启的迹象。而胡怀邦为数不多的几次公开表态，都在强调国开行的政策性功能，没有提到市场化改制。

6月15日，在国开行党委中心组集体学习会上，胡怀邦表示，要分发挥中长期投融资主力银行的优势和作用，大力支持符合国家发展战略和政策导向的战略性项目。

8月30日，胡怀邦又给全行干部员工讲了一堂群众路线的党课，指出国开行近20年的发展开创了具有国开行特色投融资模式的历程，是走群众路线、代表群众利益的表现。

9月11日，他又以《以中长期投融资助力实现中国梦》为标题在人民网发表署名文章，称国开行将紧密围绕当前和今后一个时期党和国家工作的总要求，积极支持国家战略性、全局性重大项目和薄弱环节、瓶颈领域，助推发展方式转变和实体经济发展。

此外，胡怀邦还在近期会见了新疆自治区、天津市领导，继续加强与地方政府的合作。与此同步的，正是被外媒敏锐捕捉到的参与的商业化交易项目明显变少、乃至退出的迹象。

与此前期待相反，国开行内部人士向腾讯财经表示，胡怀邦上任之后，的确有朝着政策性银行回归的表现。他认为，一方面原因在于，胡怀邦缺乏陈元这样的强硬的政治背景;另一方面，有可能他带着商业化的想法来了，但“来了之后一看情况不妙”，便跟随大势重新强调政策性功能。

事实上，除了国开行内部认为没必要继续商业化改革，学界和政府的声音也有所动摇。一个原因在于，2008年改革的提出，背景在于当时政策性业务日渐减少，除农行外的国有大行都已成功IPO，国家便提出了政策性银行商业化改革的方向。但随着金融危机到来，“四万亿”让政府投资重新成为经济增长最大推动力，国开行与地方政府合作的开发性金融模式，为经济增长贡献了“汗马功劳”，政策性业务被重新重视起来。

有报道称，就在胡怀邦履新后不久，同样新任的财政部部长楼继伟密集约见国开行、进出口银行负责人，意味着财政部可能加强对政策性银行的管控和支持。

另一方面，学界也逐渐形成共识，在市场经济的发展过程中，政策性金融是不可缺少的，即使是发达国家，也存在政策性金融服务，成为贯彻国家战略，支持本国企业“走出去”的资金推手。

国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌(微博)就提出，当前中国不缺商业银行，缺的是有实力的、经营好的政策性银行，不应鼓励政策性银行转化为商业银行，不必去追求股份制，更不必去引进海外战略投资者。

已经退休的原国开行副行长刘克崮也认为，中国不缺储蓄银行，缺的是稳定、长期支持基础设施的机制和大机构，而国开行在这方面能力超强。

看起来，“开弓仍有回头箭”，是真的要发生在国开行身上了。

“双栖”的道德风险

某种程度上，回归政策性银行，是维持现状的一种为委婉的说法。“开弓仍有回头箭”，回头的目的不是为了回到过去，更重要的是不用再继续向前走。

因为对于国开行来说，回到最初的只做政策性业务的原点，放弃既得利益，是几乎不可能的。所谓回归政策性，无非是重点突出政策性业务，但同时不能放弃利润丰厚的商业项目。

维持目前的既占有政策性银行的募集资金的低成本优势、又占着市场化领域高回报的好处这样的“两栖”状态，是最好不过的选择，上述国开行内部人士称，内部“没必要继续改革”早已成为主流。

这让掌管着国开行金融债资信零风险审批权的银监会陷入很为难的境地。因为国开行一边享受政策优惠，一边却与商业银行“真刀真枪”抢市场，后者常找“娘家”银监会抱怨。

数字可以管中窥豹。在银行业利润增速普遍下滑的2012年，国开行净利润同比增幅达到38.4%，资产规模同比增长20.28%。相比而言，17家上市商业银行的净利润同比增幅为17.3%，不到国开行的一半，资产增幅也只有15.4%，落后近5个百分点。

而在“金融业发展和改革‘十二五’规划”中，明确提出了形成政策性银行与商业银行分工合理、相互补充、良性发展的格局。实际情况则是，国开行依靠着优惠的融资政策，在与商业银行争夺最激烈的地方融资平台的贷款上，占据着明显优势。

中投副总经理谢平评价称，这种模式导致了三种套利的道德风险。地方政府通过国开行获得便宜资金;国开行可以监管套利，“亏了算政策性业务，赚了算商业性业务”;而银行等机构投资国开行的金融债，获取零风险的收益。

“拿到资金的人高兴，政策性银行高兴，投资债券的人也高兴，但谁承担最终责任呢?”谢平说，最终替三者承担责任的是财政部，国家兜底为这三者提供了“福利”。

除了贷款业务，还有另外的道德风险。国开行先后成立了国银金融租赁有限公司、国开金融有限责任公司、国开证券有限责任公司，国开国际控股有限公司，开展多元化业务。实际上，这些业务也依托着国开行的贷款业务，通过捆绑地方政府，要求地方企业将相关业务交给国开系来做。

国开行的一名信贷工作人员对腾讯财经透露，国开证券甚至直接给信贷部门派发了任务，每年需要给证券带去多少的业务，而他们只能通过用是否贷款来“要挟”地方政府，地方政府再强制规定属地企业，将上市、发债等业务，交给国开证券来做。

下一步何处去?

如何消除这些道德风险?目前，除了已经可能性不大的将国开行完全商业化之外，存在两种主要的观点，一种是实行政策性业务和商业化业务分账管理，一种是直接拆分成两个机构。

刘克崮认为，拥有双重功能固然是国家开发银行在转型中的必然阶段，但这种双重功能又不能在市场中妨碍公平竞争，为了保证市场的有序发展，建议国开行将政策性业务和商业性业务实行分账管理、分类核算。

长期在央行任职的谢平则认为，机构分开肯定比分帐要好，因为即使分账，但同在一个机构，仍然存在道德风险问题。

不过，上述国开行内部人士对腾讯财经称，分拆的可能性不大，国开行内部肯定会抵制。

而中央财经大学教授郭田勇则对腾讯财经表示，“双栖”将成为国开行的常态，因为国开行的任务就是“以市场化方式服务国家战略”。他认为不会出现分拆的结局，因为“双栖”才会让这种优势有价值。

中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军则认为，目前不用着急下结论，一切得看国开行的客户需求为准。

但谢平却很担忧。他在6月份发表的一次演讲中说，国开行“和最近的中储粮很像，既做政策性的，又做盈利性的……结果就发大火了”。当时，中储粮刚刚在5月底发生了一场大火，烧掉了4.7万吨粮食。(腾讯财经 刘中盛 杨倩 罗飞发自北京)