清华报告：地方债余额超19万亿 1年利息近万亿

(俞乔，清华大学公共管理学院教授、博士生导师、公共政策研究所所长;范为，清华大学公共管理学院博士后。本文摘自作者学术论文《中国地方政府债务问题研究》)

当前，中国地方政府债务风险问题已成为中国经济的主要系统性风险之一，国务院已就地方政府债务问题委托审计署进行全面摸底(含中央、省、市、县、乡五级政府，四万多个被审计单位)。

就地方政府债务规模而言，各方有着不同的估计。例如中国银监会主席尚福林2013年3月在接受中国证券报记者采访时表示：“2012年末，地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元，如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模，这一比例会更高。”中国财政部原部长项怀诚在2013年4月6日博鳌论坛上称地方政府债务或超过20万亿元。

国外研究机构也发布了相应的研究报告：据摩根大通报告，截至2012年底，中国地方政府债务略高于14万亿元;2013年9月9日高盛的报告估计中国地方政府债务总额为15万亿元;里昂证券在2013年5月13日发布对地方政府债务的估计则更高，为18万亿元。

但以上信息都只提供了概况的数据，并没有分门别类地提供地方政府债务的构成，也未对偿债风险及债务治理进行详细的分析和探究。本文试图通过从各方获取的公开统计数据厘清地方政府债务的规模、具体构成，并分析地方政府的偿债能力，从而判断地方政府债务的风险程度，并提出自己的治理建议和对策。

债务的本质是对未来信用的透支，如果未来产生的现金流不足以支付债务本息就会产生违约;如果未来产生的现金流不足以支付债务利息，那么问题就更为严重，因为债务规模就会“发散”，即债务雪球越滚越大，直至债务和资产价值崩溃，出现“明斯基时刻”。

地方政府债务规模及构成

2008年下半年美国金融危机爆发后，为应对国内经济的下滑，中国推出了“四万亿”政府投资刺激计划，并且实行积极的财政政策和宽松的货币政策，整个社会(包括政府部门、企业部门和居民部门)的杠杆率不断上升，债务规模迅速扩大。从供给方来看，债务方式主要体现为银行贷款(包含本币贷款和外币贷款)、银行理财、债券、信托产品等工具。从统计数据来看，债务总额从2007年的42.2万亿扩张到2012年底的109.8万亿。各种债务融资方式都出现快速增长，其中，本外币银行贷款余额从2007年的28.9万亿增长到2012年的71.5万亿，债券余额从12.3万亿增长到23.8万亿，而信托余额更是从不到1万亿剧增到7.5万亿。整体的杠杆率也从2007年金融危机前的158.7%上升到2012年底的211.4%。

从需求方来看，债务形成主要包括政府部门负债、企业部门负债和居民部门负债。渣打银行的马德威等对其进行了详细的研究并得出结论：2012年底中国的整体杠杆率达到214%，低于日本(400%)、英国(293%)等国的杠杆率，接近美国(264%)、法国(254%)、新加坡(255%)的杠杆率，远高于印度(138%)、印尼(58%)等发展中国家的杠杆率。

其中，我们认为杠杆率上升较为明显的是地方政府的各种显性及隐性债务。由于中国《预算法》规定地方财政预算不得开列赤字，在全球金融危机以前地方政府的债务不算太高，中国财政部财科所的统计数据显示：2004年地方政府债务余额约10800亿~12000亿元;2007年地方政府债务余额在4万亿元左右。但金融危机发生后，各地方政府纷纷成立了总数约11000家的各类平台公司，作为独立公司法人，绕开地方政府不得开列赤字的限制，为当地基础设施项目及工业投资筹措资金。起初这些公司依赖银行贷款，后来则开始通过发行债券、信托产品甚至建设—移交(BT)、融资租赁、城市发展基金等多种方式融资。这使得地方政府的债务构成越来越复杂，并且难以准确统计和有效管控。

中国地方政府债务的构成主要有五个部分：银行贷款、地方政府债、融资平台债券(包括城投企业债和城投中票)、地方政府信托融资和地方政府BT融资。从我们收集到的数据来看，截至2012年底，银行信贷仍是地方政府债务最大的构成部分，达到9.3万亿元;财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元;地方融资平台发行的债券和中期票据合计约1.95万亿元;而近年来快速增长的信托融资约有2.11万亿元;地方政府通过BT方式吸收社会资金的量也比较大，但这部分数据无法取得，我们通过地方基础设施投资额及草根调研匡算得出，约有5.26万亿元。因此，据我们估算，中国地方政府的债务总额应在19.41万亿元左右。对各种融资成本的保守估算，每年需要的利息开支接近1万亿元。

而从各种融资渠道取得资金的来源来看，最后大部分仍来源于银行系统，这使得中国银行业出现系统性风险的概率大幅度上升。美国次贷危机的根源是本世纪初联邦储备当局过度宽松的货币政策与金融业自我创新结合所造成的金融体系过度杠杆化;而中国发生债务危机的风险并非来自金融系统的自我膨胀，而是来源于中国特色的“政府+金融”的增长方式。中国宽松的货币政策和政府对金融资源的绝对控制相结合的必然结果是，金融资源投入到政府主导的领域，而不是最能产生经济效益和社会效益的领域，这使得借债投资往往变得不可持续。在这种情况下，地方政府债务的风险有多大，如何通过合理的措施保障不发生系统性债务风险的确值得我们深入分析和探究。

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地方政府偿债能力

关于地方政府的偿债能力，市场普遍认为地方政府财政收入、地方政府性基金(主要是土地出让金)收入是其最直接、最主要的偿债资金来源。但除了上述部分外，还需要考虑国有企业经营收益、国有企业净资产、国有非经营性资产以及资源性资产等方面的状况，因为政府债务用于投资也形成了一定的资产，尽管其流动性弱，变现能力较差，但在最终还债时，它还是会增强政府的偿债能力。因此，地方债务的可偿债资产包括：1)地方政府财政收入，2)地方政府性基金收入，3)地方国有企业经营收益，4)地方国有企业净资产，5)国有非经营性资产，6)资源性资产六个方面。

1)地方政府财政收入：主要包括税收收入、非税收入和中央税收返还和转移支付，其中税收收入主要包括国内增值税、营业税、所得税等，非税收入主要包括行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入等。根据我们此前的相关研究，2012年地方政府财政收入合计约为106439亿元。但考虑到财政收入很多是必要的公共支出，其需要做到收支平衡，因此实际上能用于偿还债务的额度不大，例如2012年地方政府财政支出约为106974亿元，支出规模略大于其收入。

2)地方政府性基金收入：是指地方政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得的收入，其中土地使用权出让收入是最主要的构成。2012年的地方政府性基金收入为35396亿元，其中土地使用权出让收入占到了26652亿元。

3)地方国有企业经营收益：是指地方政府持有股权的实体经济企业及金融机构的收益，2012年地方政府国有资产经营收益为525亿元。