专家学者：京津冀协同发展迫切需要顶层设计(2)

协同发展迫切需要顶层设计

● 制定整体规划、成立三省市之上的协调机构

● 尝试建立京津冀三地统一的首都财税体制

● 要真正“破冰”，要在“改”和“转”下功夫

● 建议将京津冀作为体制改革的试验区

《证券时报》记者：京津冀协同发展是个大命题，在您看来，破解京津冀协同发展这道难题的关键是什么?

马晓河：按照近期发布的《国家新型城镇化规划》的有关提法，京津冀地区在产业分工、基础设施、环境治理等方面要建立城市群联动，在此过程中，重点建立城市间协调管理机制，包括市场和政府间的协调。

具体而言，京津冀或许可以借鉴法国巴黎城市群的相关做法。该城市群覆盖了8个省，并建立了协调机构，该协调机构掌握了一定的公共资源，以协调城市群和地区之间的公共服务、公共设施。

京津冀是否也可以建立类似的机构?该机构应该有一定的权力，是实的，而非虚的，如可以制订三地的相关发展规划，协调产业之间的合作分工、基础设施建设、公共服务和环境治理等方面的事情。现在北京和河北之间的发展“鸿沟”相当明显，其重要原因就是行政分割，基础设施和公共服务差距大。需要强调的是，这种协调机构和协调机制一定要做实。

周立群：京津冀协同发展是个大命题，要真正“破冰”，要在“改”和“转”下功夫。所谓改，就是改革。要从根本上改革和阻碍协同一体化发展的体制障碍。企业竞争发展需要在一个大足球场，需要资源和要素在一个更大的范围内顺畅流动和配置，区域市场的分割、要素流动的瓶颈是我们要破的、要改的。通过改革尤其是行政管理体制改革来推动协同、支持合作是协同发展关键。加快政府职能转变尤其重要，要放开对企业的种种束缚、打破阻碍要素顺畅流动的樊篱。我们看到，长三角、珠三角发展快于和活于京津冀，在前两个经济区域，这个阻力相对较小。这不仅仅是一个简单的政府权力下放的问题，涉及到政府政绩评价和发展成果考核评价等一系列改革。所谓转，就是转变发展观。要打破“一亩三分地”的思维定式，不能将眼光仅局限在本省、本市范围内。以前搞建设论发展，是“自种自家田”、“自种自收”，今天则要求我们的发展思路要优势互补、合作共赢。解决这一问题涉及到多方的利益，需要的不仅仅是改革的勇气和魄力，还需要改革中协调利益的艺术。

还想强调的是，由于京津冀是中国行政区划中最具有特点的一个区域，因此，京津冀整体协同发展需要顶层设计，这极为重要，否则会有很多难题破解不了。这包括两个方面，一是，由国家发改委制定出台长久的整体规划，以保证地区的持续发展。二是一定要成立三省市之上的协调机构。协调机构可有两种路径产生，如长三角是自发形成，还有就是利用政府的权力自上而下的形成。我希望在京津冀能用两种形式结合产生协调机构。

管清友：当前,京津冀协同发展有几个问题需要尽快落实并落地。

首先，充分发挥领导小组的作用。在我国现行行政体制下，领导人推动，专门机构协调督促落实还是一种非常行之有效的方式。综合考虑改革与发展的多方面因素，中央成立京津冀协同发展领导小组，中央、国务院有关部门和京津冀三地领导参加。可仿照西部大开发办公室的经验，作为非常设机构，办公室在完成历史使命后予以撤销。

其次，充分发挥规划的作用。针对京津冀协同发展问题，要制定短、中、长三个时间层次的规划，明确协同发展目标、时间表和路线图。短期规划建议与“十二五”规划衔接和匹配，并纳入“十三五”规划，保证进度统一，并在2014年年内推出短期规划，明确思路，引导预期，形成共识。短期规划线条可以粗，但思路必须明。

再次，充分发挥改革的作用。在全面深化改革的大背景下，建议将京津冀作为体制改革的试验区，全国性的体制改革可以在这一区域先行先试。中央应给予京津冀更大权限，鼓励京津冀在财税、金融、户籍、社保、教育等方面做更多探索，迈出更大步伐，打造新时期的经济特区，为下一步改革积累经验、创造条件。这势必也将极大鼓舞国人的士气，增强对改革的信心。

张贵：京津冀协同发展最大的制约瓶颈，是没有构建成一个富有活力、统一性、区域性市场。表现为生产要素只能为地方服务，不能为区域服务，不能自由流动和迅速集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。造成这种现象的原因主要有四个：体制机制束缚经济发展，地方保护严重;国有企业占比比较大，民营资本比较少;特大企业比较多，中小微企业比较少;没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。但最根本的原因是现有体制和机制束缚。

因此，京津冀协同发展中要加快体制改革。一是改革财政税收体制，目前在分税制下，地方只为一方谋福利，为此，加大投资、争项目，增税收，这是无可厚非的。至于改革的方向，我们不妨大胆做些尝试和突破，尝试建立一个京津冀三地统一的首都财税体制。在这种体制下，各地不必为哪个企业到哪注册、在哪设分公司争论不下，而是尊重企业根据自身的需求做选择。政府的任务是要提供好的公共服务、搭建好的平台、营造好的环境，尊重市场的选择。当然，为了保证首都财政的实施，还要进行第二方面的改革，即行政考核体制改革。这涉及官员的考核、评价、擢升等，涉及到组织部等多个部门。在对官员的考核中要增加对经济转型、教育的关注，贫困人口、福利等方面的指标，这样地方官员就会真正考虑到当地的民生、社会的良性发展，而不是只是单纯地引项目、拉企业。

应该尽快出台“三规合一”的整体规划，包括发改委负责的宏观发展规划，国土资源部的国土规划及住建部的城镇规划。整体规划中有关项目规划至少要明确设计到京津冀一省二市、包括河北的11个设区市这个层面，要明确各个地方的功能、产业定位。此外，还需要成立相应的组织机构作为保障，这个组织机构要足够权威，权力要足够大。

三地要学会换位思考

● 京津冀地区间在发展阶段和发展水平方面落差很大

● 京津冀协同发展对整个地区的要求是“减法”、是疏解功能

● 各地要跳出当前各自的利益，从区域内角度通盘考虑

《证券时报》记者：与长三角、珠三角相比，京津冀有自己的哪些地情?由地情所致，北京、天津、河北各自应以什么样的心态、姿态来面对协同发展?

周立群：京津冀是一个高地和洼地并存的地区，地区间在发展阶段和发展水平方面落差很大。这里既包括了中国财富的高地，也包括了诸多的贫困县，环京津有一条贫困带。而珠三角和长三角地区的发展水平较均衡，发达城市在产业转移时，由于落差不大，可以由大城市转向中等城市，中等城市转向小城市。但京津冀地区由于落差很大，北京的很多功能要往外拓展时，往往承接的城市人员素质和产业基础较差而导致无法有效对接。因此，京津冀协同发展过程中，要特别注意高地带洼地，富区带穷区的问题，这是一大难题。

首先我想说的是，逼着北京“割肉”的做法是不可取的，各省市要学会“换位思考”。要多想对方需要什么、要解决什么问题，只有了解把握好对方的发展需求，对接起来问题才能迎刃而解。以北京为例，北京要打造世界城市，不能孤立发展，需要一个依托体系，否则没有根基。京津冀就是它的依托体系。北京要重新审视自己，打造世界城市，自己的依托体系非常重要，在将自己做高、做强的同时，也要重新审视如何把首都的支撑体系做大、做厚、做强。

马晓河：在总的城市群架构上，京津冀与长三角、珠三角不同。长三角地区是单核，上海是一个中心，珠三角则是多核多中心;京津冀则是双核，北京天津都是千万人口的世界级的国际大城市，这也是京津冀的特点。

过去京津冀三地的发展都是自己管自己，先顾自己发展，不考虑是否影响别的城市发展，也不考虑是否会造成大气污染。现在京津冀的发展到了要互相联动、自己的发展要顾及对方和包容环境的时候，发展能对协同方产生正效应而非负效应。比如河北大量发展一些钢铁水泥、平板玻璃等，这就会污染北京和天津;而北京和天津为了增加GDP大力搞制造业如汽车、钢铁、重加工业等，这既与河北形成竞争，也造成了大气污染。

长三角、珠三角的产业分工比较明显、是梯度的，如核心制造、零部件制造、原材料配套。过去北京、天津和周边的产业分工没有那么明显，原因之一是北京和天津、北京和河北之间的城市发展差距太大，北京的发展有些高高在上，和周边很难对接，其中原因既有行政壁垒也有产业梯级太大、很难配套，要配套河北只能发展牛奶、粮食、蔬菜等，在制造业上发展与京津关联度不大的低端制造。即使是北京有些高端制造能转到河北，河北的人才、环境、技术和公共服务也难以配套，这就造成城市之间的产业断裂。不过，但经过若干年的发展，河北的产业已经提升档次。所以，目前京津两地的产业向河北迁移，河北完全可以承接。如果北京和周边都用轻轨串起来，北京的相关科研人员可到河北等地工作就会更方便，或者北京一些人可以在北京工作，居住生活到北京的周边河北城市。

张贵：京津冀区域内产业转移、功能疏解、承接，要在大层面上做通盘长久的考虑。各地要跳出当前各自的利益，从区域内角度通盘考虑。一定要和新型城镇化建设结合在一起，北京的人口疏解出来后，北京优质资源就要相应延伸过来，如教育、医疗、养老和公共服务，同时产业也要跟过来，否则就又成了“睡城”。这里面强调“三换”：一换是空间换发展。北京转移五类产业，不能光是工业制造业转移，有部分高端产业也要转移出来，这主要涉及增量，毕竟存量很难转移，在增量转移过程中，基本实现公共服务的同城化、均等化，至少差异不会太大的情况下，北京的相关产业、人口就愿意过来，这方面天津比河北更有优势，通过这种转移、承担，暂时缓解北京交通、人口、环境压力。同时，天津、河北通过交换，产业得到提升，特别是河北受益最大。二换是速度换距离。我们要建250km/h、300km/h的高铁，压缩空间距离，实现零换程，无缝对接。高铁是我们的优势，目前在世界上只有中国才能实现，我们要建设“轨道上的城市群”，实现同城化。现在北京大饼摊得很大，生态自然破坏严重，无法修复，必须找到一个生态修复建设区，而与北京有一百多公里距离的保定，武清最为合适。要压缩空间距离，我们就要另走高铁，不能依托现在的交通体系。这种速度换来的是经济大格局的变化。三换是功能换未来。北京及天津的部分优质资源和功能在产业转移过程中，要一并转移出来、延伸出来。改变目前的单个企业转移一事一议的现状，要做成区域性普惠制度，要素就会自由选择和流动，这种功能延伸换来的是同城的均等、普惠，带来的是整个区域协同发展的明天和未来。

管清友：应该看到，京津冀协同发展对每一个地区的定位和要求是不一样的，但总体上，京津冀协同发展对整个地区的要求是“减法”、是疏解功能。无论是产业布局、优化，还是产业转移、过剩化解，甚至简政放权等方面，趋势都是“减法”。

北京非首都核心功能的疏解是做减法、化解过剩产能是做减法，河北的思路也需要转变为做优做强企业、吸引民营企业、吸收民营资本等方面，而不是继续延续过去的铺摊子、上项目等“加法”。推进区域协同发展不是简单的加减法，而是整体要做减法，降低各地对市场设置的行政性限制，确保商品、资本、人口的自由流动。

产业要有分工不能同构

● 北京主要涉及五类产业的转移

● 天津可以定位于发展现代装备制造

● 河北在承接京津功能疏解的过程中需要差别定位

《证券时报》记者：现在北京已有企业转移到河北，河北一些城市也兴建了一批产业园区，准备承接、对接北京转移出来的产业。在您看来，京津冀三地的产业应如何转移?过程中应该注意什么问题?三地功能如何定位?产业又应如何重新布局?

马晓河：在城市定位方面，要把京津冀建成中国最具增长潜力的世界级城市群，产业要有分工，不能同构。

目前来看，北京、天津和河北的产业都应该重新定位。如北京是政治文化中心、世界级古都和现代化特大城市，因此，应该将重加工、污染的化工、钢铁产业迁出北京，定位为国家重要的交通枢纽(包括铁路、高速公路、航空)，高端的高新技术产业集聚地，研发软件服务，重点发展金融、商贸、文化旅游甚至一些现代服务业。总而言之，北京的产业结构不能重型化，有些零部件不应在北京生产，如重加工、汽车零部件都应该向周边分散，将来就是个研发地、科技孵化基地，以此向周边辐射。

天津可以定位于发展现代装备制造，包括电子信息、汽车、医药化工、新能源、环保设备、国际航运、物流等。

河北首先是绿色和生态的农产品生产加工基地，为北京和天津两个大城市提供优质农副产品;其次是先进制造而非落后制造，即不能有污染，还包括为北京和天津的发展留下一些后备空间;另外一个核心的功能定位是保障北京和天津的生态，尤其是北部，要建立生态屏障。

总体来说，河北既是京津的后花园、旅游休假地，又是产业转移承接地和科技成果转化的基地。而且，河北的先进制造并非要新发展，而是从北京和天津转移过去，其原来本身的制造业，一部分落后的可以淘汰，另一部分通过改造升级变成先进制造。现在河北的问题是产业太重，钢铁、水泥、平板玻璃、化工等产业的排放太多，高耗能、高污染、低效益。应该把钢铁、水泥、燃煤、化工等污染大的产业逐步淘汰，之后再承接北京天津转移过来的轻型产业，即淘汰一部分、承接一部分。

在产业链分工方面，国际产业分工像个微笑型曲线，中间低两边高，其中左边是研发设计、标准制定等，右边是市场销售、品牌服务等，中间是加工制造。在这些产业链结构中，很难说北京和天津谁在左端谁在右端，要按照各自的比较优势来定，一边是产前一边是产后。因此，从分工上讲，北京和天津应该是在微笑型曲线的两端，河北在中间，淘汰落后工艺及落后的制造业，发展先进工艺和先进制造业。

管清友：以河北来说，河北在承接京津功能疏解的过程中需要差别定位。

首先是推动京津冀沿海大自贸区建设。把河北东部沿海经济带纳入京津冀大自贸区，培育河北最核心的经济增长极。在这个过程中，需要充分发挥港口作用，主动对接京津、尤其是天津滨海新区，尽管天津港的自然条件不如河北的一些港口，但是天津港的腹地比河北港口大很多。

其次是重点建设京津周边的卫星城建设。充分发挥市场的决定性作用，不宜搞什么副中心的名头，而是打破行政层级，发挥本地比较优势，因地制宜发展生活、旅游、休闲服务业和生产性服务业。在城际铁路的连接之下，中小城镇可以成为京津人口转移的首选地。

三是明确张家口、承德等地的生态功能、旅游城市定位。借助京张联合承办冬奥会、国家大力治理环境污染的优势，加快生活、交通等基础设施的建设，迅速为这些城市打上生态、旅游的标签，吸引高端人群居住创业。

张贵：产业转移，即北京非首都功能的疏解。我认为天津五年后也会像北京一样，遇到城市功能疏解的问题，因此需要通盘一并考虑。北京非首都功能的疏解，主要涉及五类产业的转移：一是三高一低产业，主要是二产，2013年它在北京整个GDP占比不到1/5，产业转移不能仅盯着这块，毕竟其体量太小，即使全部给河北其带动作用也十分有限;二是具有一定附加值和无形资产的产业，高校、医院、养老等;三是附加值不高，但能够引来大量人口流动和集聚的产业、如动批、大红门等区域性批发市场;四是，一部分央企、外资的总部;五是一部分行政事业单位，主是是非首都功能性的，这部分很少。产业转移主要集中在前四类，这些产业中哪些是真正适合区域发展的?并非目前看到的将大红门迁到白沟、凌云迁到河北邯郸这般简单。以后者为例，我认为这并不是一个最优的选择。因为凌云属于“三高一低”的企业，搬到河北邯郸只是解决了雾霾晚几个小时到北京的问题，从根本上并不解决问题。这样的企业不利于北京、也不利于河北，其出路是关停并转，这里的“转”包括转型与转移两个含义。至于为什么还有地方承接它，这恐怕是市长、县长的选择，不是市场的选择。

周立群：就京津冀的产业转移来说，实际上有多种形态：一是实体产业和存量整体转移，如首钢整体搬迁，这是个产业平移的过程，当然在转移过程中产业也要升级。在京津冀协同发展中，京津两城市会有部分产业平移，河北要做好这部分产业的承接。二是，产业链延伸。总部不动，其生产基地向外延伸，这是一种增量的扩张和延伸，这种情况会比较多，天津、河北对接要特别注意这个环节，三是，功能拓展。北京需要强有力的区域网络和服务体系，功能的拓展和相互对接，不仅可以放大首都功能，也把津冀的功能释放出来了。

针对产业转移的不同形式，要做好京津冀协同发展过程中的产业承接点、产业延伸点，功能拓展点，这是个共赢的过程。不要想着掏空北京，实际上这是做强北京。要做到这点，我们的视野就不能是本市、本省的，必须有一个区域观，准确把握京津冀的需求。

创建一体化的基础设施和公共服务体系

● 应该有选择、有重点、分步式地推进

● 必须建立一体化的基础设施和公共服务体系

● 核心问题是处理好京津双城关系，唱好京津“双城记”

● 长期看必须分清政府和市场的作用

《证券时报》记者：在京津冀三地，其功能定位明确后，在协同发展路径选择上，还应该注意什么问题?

管清友：京津冀协同发展，当前急需政府打破行政区划对基础设施的垄断，实现交通一体化。这里需要强调一下市场的决定性作用。短期看，中央高层的推动、发展规划的出台意义重大;但长期看，必须分清政府和市场的作用。当前政府需要做的是打破行政区划对基础设施的垄断，实现交通、设施等一体化，并且按照产业和城市发展规律制定战略性产业规划，而在其他绝大多数微观经济决策上，更需要发挥市场的决定性作用。

张贵：目前，国家层面的整体规划还没有出台，一些地方的一些城市就迫不急待地出台了自己的规划，如前期河北某些地方，这是不合适的。因为，在顶层设计没有制定出台之前，地方擅自出台自己的规划，容易形成市场的不确定性导向，带来不确定性的信息。在顶层设计尚未出台这段空白期，地方不要急于出台什么规划。地方政府现在可以做自己能做的事情，一定要冷静思考一下自己到底能做什么，自己有什么、自己缺什么、自己的优势、劣势在哪里?北京愿意转什么?自己愿意接什么?这个要想清楚，搞明白。

京津冀协同发展再次启动，就不能重复原来的开发模式，一哄而上，跑部进京拉项目，相互砸价，恶性竞争。但目前来看，有些地方还重复着30多年前改革开放初期的场景，园区饥不择食地找项目，项目落地后发现与园区定位并不吻合，造成土地、资本、人才资源的浪费和破坏。

在三地在协同发展过程中，不能一哄而上、全面开花。应该有选择、有重点、分步式地推进。这方面国外有成功经验、也有失败的教训。有重点分步推进的好处在于，不至于走过多弯路，能集中精力办大事。有一点需要强调的是，各地信息应该公开透明，如，北京可建立信息平台，信息公开披露，明确自己要转出什么?河北也可以信息公开，明确自己要承接什么?不承接什么?一定要有一个清单，特别是不承接什么，这个是政府可以做的。另外，要把自己的承接能力提高上去，加快园区配套设施建设，提高公共服务水平，这是地方政府现在可以做的，是利地、利民的事情。

京津冀协同发展这盘棋不是在几个月、几年能够下完的。世界大城市都市圈的发展历程表明，这一般要经历30年的调整才能到位，甚至有的长达50年。如果我们急于2、3年或5年任期内搞起来，因为太快、没有充分思考，没有充分论证，最终的结果可能是事与愿违。因此一定要慎重，要冷静。

马晓河：首先，实现三地协同发展必须建立一体化的基础设施和公共服务体系，路水电气网都应该按照城市群内部统一标准建设，社会保障制度安排也要考虑在三地之间的可转移可接续问题，这实质上是基础设施和公共服务怎么实现同城化。

在产业发展方面，河北在淘汰一部分高污染产业或落后产能的时候，要迅速承接一部分从北京天津转移过来的先进制造业，填补相关缺口，以避免产生相关的经济社会震荡。如果这个缺口填补不及时，河北的经济发展就会受到影响。目前来看，此项工作还没有建立起来，应该抓紧进行协调。

周立群：目前京津冀协同发展的核心问题是处理好京津双城关系。要打好京津冀这张牌，首先要唱好京津“双城记”。京津双城关系在整个京津冀乃至环渤海区域一体化进程中是最关键，最核心的，需先行，通过京津双城的联动，来带动河北的发展。此外，要鼓励三省市、一直到区县的协同探索创新，激发市场的活力，真正让市场在配置资源中起决定性作用。京津冀地区国有经济比重较重，政府管理部门密集，而且层次较高，如何打破这种格局，加快国有企业的改革步伐，让区域内要素顺畅流动，也是一篇大文章。破解这个难题，需要大力培育市场主体，发展民营经济的冲击力，激发市场活力。

设立基金为区域发展提供资金保障

● 设立京津冀协同发展基金

● 建立三地统一的产业转移和共建基金

● 建立产业创新基金

● 尽快酝酿和谋划建立生态补偿基金

《证券时报》记者：在京津冀协同发展过程中，产业转移、公共设施共建、环境治理等都需要大量的资金，您认为，如何解决这些资金需求?

马晓河：能否从三地的GDP或财政收入中拿出一定比例的资金设立京津冀协同发展基金，专门用于公共服务和基础设施建设，如城际间的管网、铁路、轻轨、高速公路及信息联通等，以避免出现横在城市间的“鸿沟”，为京津冀协同发展中先行的交通一体化提供资金保障。

张贵：应建立三地统一的产业转移和共建基金。资金主要有五个来源：京津冀三主体、中央和市场。如河北承接北京转移过来的产业，应该两地共建产业转移基金，由于京津冀区域关系到整个国家的发展，应该由财政转移支付一部分，做基本的公共产品，还有就是公共服务向社会购买，即借助市场的力量，引导大量的社会民间资本进入，他们最知道市场需求在哪里?也是最富有效率的。

还有，要建立产业创新基金。京津双城联动是京津冀协同发展的关键，而京津最核心的是科技新干线，要将京津打造成创新共同体。这里涉及到的是28个省级以上园区，23个城镇，国土面积达8000多平方公里，这是个核心区，优质资源都集中在里面，能否将之打造成世界级的科技产业带，是京津冀协同发展成功与否的重要因素。而要打造世界级的科技产业，就要建立产业创新基金，通过基金的运作来激活资源，引领创新。基金的发起人可以是政府，也可以引进战略投资者，采用市场化运作，基金主要投向新能源、新材料、机器人、航空航天、新一代信息技术、智能装备等产业，这决定着中国的未来。

周立群：协同发展意味着三地的产业转移和要素流动将加大，同时对环境的共同治理力度也将加大。为支持这一变动需要金融支持，应尽快酝酿和谋划建立区域性产业转移或合作基金和生态补偿基金。通过这一途径动员、筹措社会资源，支持区域发展。同时这也一个区域金融创新的契机，与我国金融市场化改革进程相一致。在政府的大力支持与引导下，基金的设立筹措主要依靠市场，包括社会资本以及国际资本，基金采用市场化方式运作。我们现在完全具备这种能力，社会资金很多，只要机制健全，基金的规模能够做得很大，将有力地推动京津冀协同发展的进程。(国际金融报、证券时报联合报道)