京津冀一体化背后的重大转变

导语：7月11日北京市委全会提出，聚焦通州，建设北京行政副中心。对此，有接近北京市政府的人士对凤凰城市分析认为，这不排除未来兼并廊坊“北三县”(香河、大厂、三河)的可能。

该知情人士透露，最近有人给通州做了一个定位，“非常高大上”：京津冀协同发展的核心区和先行区。可以预见，通州在不远的将来将发生巨变。由于此前通州新城的规划是200万人口左右，随着目前的局势演变，未来的通州很有可能是个四五百万人口规模的城市“副中心”。以通州现有的面积肯定不够，很有可能把周边河北的北三县并入北京的行政版图。

这一变化背后隐藏着一个逻辑：发展城市不再以小城镇为重点，而是集中发展大城市和大城市带。下文是北大国发院教授徐建国的分析：

城市化是一个很普通的现象。随着经济的发展，人口向城市聚集，这个过程已经历经了两三千年。历史上的辉煌时代，如古巴比伦王国、古罗马帝国、唐宋盛世，都伴随着城市规模的扩大和城市人口的增加。工业革命以来，制造技术、建筑技术、医疗技术的进步，使得生产对于空间的依赖减小，聚集受到的空间约束减小，人口聚集的速度加快、规模加大。

就是这么个普普通通的现象，近几年却占据了财经讨论的头条，反倒成了个有意思的现象。稍微梳理一下，不难发现原来我们的城市化不是自然而然的过程，而是受到重重约束。建国以后大约有30年时间，我们对城市化是持控制的态度的，对农民进城从户籍、就业、保障、子女入学各方面进行控制。直到1984年，才“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，俗称“自带干粮进城”。大批农民工进城，则是1990年代才开始的事情。

到了这几年，经济减速，“保增长”的压力增大，城市化成了拉动经济增长的“抓手”。你看，城市化就要搞建设，建房子、修桥、铺路，需求就有了，GDP就增长。“拉动经济增长”，原来是如此简单。

可是，这是真正的城市化吗?城市化不是“人口的聚集”吗?冰冷的钢筋混凝土，是不能和“城市”等价的。倘若加上强制，或可以和监狱等价。造的城倘若有人愿意来，也就罢了，可是在很多县城、新城，土木工程热火朝天，就是不见人口聚起来。国外也有“鬼城”，大多是因为产业没落，人口流失。而我们的“鬼城”，就没人来过，连“鬼”也没有。

正是在这样的背景下，十八届三中全会的提出“推进以人为核心的城镇化”，“推进农业转移人口市民化”，“加快户籍制度改革”。简言之，这是强调了城市化的核心是“人”，而不是土地和建筑物。相比以前，进步了。

认识是进步了，怎么做却依然不清楚。作为城市化纲领文件的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，依然只是一系列的原则，比如“以人为本”，“统筹城乡”，“优化布局”，“绿色低碳”，“文化传承”，确立了一些目标，比如城市化率达到60%，实现“1亿左右农业转移人口在城镇落户”，“人均城市建设面积控制在100平米以内”等等。

我们的政策文件，向来不缺原则、目标、做法、工作机制、措施、支撑等等。问题的关键，是如何让文件落地。比如，“增加城市承载力”是一句很好听的话，但是倘若不辅以如何做、在哪里做、谁来做，这些具体的安排，很容易成为一句空话。

或者正是这个原因，最近一段时间关于城市化的讨论渐渐平息下来，没有前一阵子那么热闹了。轰轰烈烈的城镇化，似乎暂时安静下来。安静不一定是坏事，或者会孕育其中一些有意思的东西。一哄而上，不一定是好事情。最近的一个可能的亮点，或者是“京津冀一体化”。

和很多重大的事件一样，京津冀一体化的提出，带有浓重的政府主导色彩。在2013年5月，习近平提出了京津“双城记”的概念。同年8月，他在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动“京津冀协同发展”，“京津冀一体化”作为一项战略被提出，签署了多项合作协议。

2014年12月，京津冀三地和中国铁路总公司共同出资100亿元组建京津冀城际铁路投资有限公司，标志着京津冀一体化进入实际操作。

笃信市场的观察者，对这种政府主导的庞大规模的运作，不免会有疑虑。一眼看去，像极了另一场声势浩大的造城运动。以往造城运动中的问题，看起来都可能继续存在。

不同的是，这个城市造在“京津冀”，围绕着京、津两大城。笔者妄言，京津冀一体化的初衷，应该是缓解北京的人口、环境压力，希望毗邻的天津、河北来分担。听起来是个“自私”的想法，可是结果未必坏。北京人口这么多，凝聚力这么强，倘若能够既保留北京城的凝聚力，又在附近建新城，形成一个巨大的城市带，带动城市进程，不一定是坏事情。至少，比全面开花，各地同时建城要好得多。

京津冀一体化和以往城市化的最重要区别，是“具体”相对于“抽象”的区别。这一次，城市的地点是选定的。不是全国各地全面铺开搞城市化，而是在京津冀地区搞城市化。城市最重要特点，是聚集而不是铺开。同样的策略，在京津地区搞得成，换在其他地区不一定搞得成。比如，在新疆、西藏，很难建成千万以上的大城市，更别提城市带了。倘若成功，京津地区将汇集更多的人口，其他地区就没有那么多人口了。

看起来，京津冀一体化是很有希望的。本来基础就很好，坐拥两大城市，聚集着1.1亿人口。倘若加把劲，再吸引几千万人口，形成一个2亿人的城市带，规模就很可观了。2亿人的聚集，可不是闹着玩的。目前，世界上还没有这么大的城市带。

京津冀一体化战略，隐隐约约反映了一个重要的转变，即发展城市不再以小城镇为重点，而是集中发展大城市和大城市带。这一转变，其实很难的。在很长时间里，我们都侧重发展小城镇，严格控制大城市。正因为如此，讨论中通常用“城镇化”，而不是“城市化”。

1985年中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议中，提出“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和城镇”。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇”。1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，提出了“统一思想，提高认识，把小城镇建设作为一件大事来抓”。1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”

这一系列的文件告诉我们，小城镇建设在我国的城市化进程中具有重要的地位。直到2013年的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，才指出“中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥;小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本”。至此，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的城市化战略替代了“小城镇战略”。

(作者：徐建国，北京大学国家发展研究院副教授)

责任编辑：白岚