中国18个税种仅有3个有税法 其他都是暂行条例

企业为何不敢跟税务机关打官司

陈益刊

纳税人如果与税务机关打官司，如果打赢了，可能一把赢把把输，正是在“担心报复”的心理之下，这么多年，税务案件很少。

纳税人如何维护自己的合法权益?现行司法体制如何给纳税人足够信心?10月25日的一个论坛上，税务官员、律师、学者、法官围绕税收法治化展开讨论。

税务诉讼为何少?

25日的德勤税收法治化论坛上，一位嘉宾提问，现在纳税人说，如果与税务机关打官司：打赢了可能“一把赢、把把输”，因为企业以后还要和税务机关打交道，担心报复。

重庆市国税局所得税处处长宋晋相回答称，这么多年来，税务案件很少，这是一个法制建设问题，我们自身规范，企业也要树立一个观念，用诉讼来解决纠纷是很正常的现象，纳税人维护合法权益很正常。税务机关和纳税人双方地位是平等的。随着法治化进程推进，这些局面会改变。

中国财税法学研究会会长刘剑文认为，目前税务案件少，与现行的税收征管法第88条有关。

“这一条被称作‘花钱买救济’，也就是纳税人先要缴假定的税之后才能去申请行政复议，如果缴不了这个假定的税，也就打不了官司。目前正修订的税收征管法对这条有所修改，我觉得有实质性修改后，未来税务案件会增多，司法也会发展，会直接推动税务机关执法进步，实现立法、执法、司法的良性互动。”刘剑文称。

德勤中国税务及商务咨询合伙人林绥称，自己也接触到纳税人与基层税务机关行政复议的案例，的确当地税务机关的领导压力很大，毕竟涉及考核等。最后行政复议结果是，纳税人赢了，基层税务机关当时有怨言。

“但过了半年之后，我再接触到当地税务机关人员，他们也心平气和，没有打击报复行为。他们说处理过程中存在程序缺陷问题。因为税务机关是为国家征税，不是为自己口袋拿钱，所以纳税人应该积极去维护自己的合法权益。依法征税和依法纳税是一个硬币的两面，缺一不可。”林绥称。

上海勤理律师事务所合伙人傅永辉告诉《第一财经日报》记者，当纳税人与税务机关发生纠纷时，并不愿意走司法程序，这主要是现行司法体制没有给纳税人足够信心。

她称，在国外税务机关的一个观念是无罪推定，就是在没有取得足够证据证明纳税人有罪的前提下，先假定是无罪的，但在我国，税务执法人员首先假定纳税人是违法的，而且税法不明确，税务机关有过大的自由裁量权，纳税人对税务机关也不信任，先抱着怀疑的态度，认为执法人员可能是在整治他，或者是出于想要强行征税的目的。

傅永辉接着称，由于缺乏信任感，纳税人不想去寻求司法救济，不相信法院就一定会支持他，也不相信即使告赢了税务局，将来的日子会好过的。他担心税务机关将来还会给他制造困难，所以处于这种相互之间不信任的状态，就没有办法产生一个各方能够共赢的生态环境。

税收立法权回收有期

去年底到今年初，官方三次上调成品油消费税率引起争议，有人认为这不符合税收法定原则。今年3月，立法法修订后，明确税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须制定法律。

刘剑文认为，这在法律层面上，解决了税收立法权回归人大的问题。他告诉《第一财经日报》记者，税种税率的确定需要制定法律，这实际上让政府行为符合法制精神，让政府建立法治观念。比如今年5月份官方上调卷烟消费税就很谨慎，向全国人大请示，做一些沟通。这说明政府机关的法律意识在不断增强。

目前中国税收立法任务繁重复杂，18个税种中仅有3个税种有税法，其他都是暂行条例等。国务院制定了许多税收暂行条例，都是根据1985年的全国人大授权，但这一授权没有期限。

刘剑文称，税种上升为法律后，上述授权决定将自动废止，估计这一授权最早废止的时间是2020年。其实立法授权并不是问题，问题是立法授权应该有期限，并接受全国人大常委会的监督。

傅永辉表示，目前立法法规定，授权立法期限一般最长不超过5年，并禁止转授权。

“一些问题并不是授权造成，而是转授权造成的。在国务院制定的各种税收暂行条例中，多数条例中有一条，具体的细则或解释是由财政部去做。由于多数税种的暂行条例中对税率没有具体规定，所以税率由财政部去决定，这样影响了税收法定的落实。”傅永辉说。

税收执法最大风险是制度建设

宋晋相认为，作为税务执法机构，目前最大的风险就是税收法制建设的问题。2004年国税总局对所有2000多份文件做了一次清理，发现其中43%的文件有问题，这些问题表现在系统性问题、规范性问题和技术层面问题等。

宋晋相表示，法律层面没有说明，在实际工作中怎么理解操作有困难，制度建设是税收执法行为规范最大的挑战，通俗地说，如果立法不是公平的话，那公正的执法缺乏意义。

重庆市渝北区人民法院行政庭庭长朱依德表示，税收征管不太规范，如果纳税人违反相应法规，税务机关会给予行政处罚，容易出现程序正义问题，比如告知程序、听证程序等不规范。

林绥告诉本报记者，目前中国税收法制还不健全，不少税务问题企业还要和税务机关商谈。另外，随着税收法治化推进，一些税收执行细节问题的审批权撤销，企业需要自己判断纳税细节问题，纳税风险也将有所提高。

“我们做过很多企业的税务咨询，外资企业高管一来中国就问，中国税务法规是怎么规定的，要严格按照法规去做。当中国税务经理告诉他，中国税务问题不明确，要去跟税务局谈，这让他感到很不可理解，在国外他从来没跟任何一个税务局的人见过面。这就体现了中国的税务法规建设还很欠缺，但未来这种情况会逐步减少，这也要求中国纳税人转变观念。”林绥称。