记者观察：社会抚养费征收管理条例为何难产?

春节过后一上班，就收到一些读者的询问，《社会抚养费征收管理条例》到底什么时候出台?还能不能出台?这确实也是记者最近比较关注的一件事。《社会抚养费征收管理条例》难产背后传递出很多意味深长的信息，值得细细品味。

混沌状态

按照正常程序，《社会抚养费征收管理条例》早就该出台了。2014年11月20日，国务院法制办将卫生计生委起草并报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》及起草说明等全文公布，向社会各界征求意见，引起广泛热议。多位律师、人口学者、人大代表通过不同途径提出了暂停或取消社会抚养费征收的建议。

12月2日，国家卫计委回应媒体称，社会抚养费不会取消，若取消对中国遵守计划生育政策的群众并不公平。

按照正常程序，公开征求社会意见之后，相关法规条例若无重大问题，就会公布实施。但是，直到一年多后的今天，全面两孩政策已经落地实施，这部重要的条例依然没有要出台的消息。

这部条例的难产直接造成了目前在社会抚养费征收上的混乱状况。一位参与相关法规文件起草的学者用“混沌”一词形容目前的状况。

根据修正后的《中华人民共和国人口与计划生育法》，自2016年1月1日起，一对夫妻可以合法生育两个孩子。该法第45条明确规定：“社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定”。

国家卫计委1月份就社会抚养费征收问题表态时表示，社会抚养费征收处理完毕的不予退回，不能翻烧饼;尚未处理或处理还不到位的，根据有关法律法规和政策规定，由地方人大、政府结合实际制定具体的办法，依法妥善处理。

一方面《社会抚养费征收管理条例》迟迟没有出台，另一方面，卫计委又要求地方结合各自实际妥善处理，这就直接导致了地方上在新旧政策交替时执行上的困惑与混乱。一位基层计生干部向第一财经诉苦，全面两孩政策落实之后，自己感觉工作压力更大，有些左右为难的感觉。

从各地修订人口与计划生育条例的情况看，基本都采取了相对保守的态度——规定对2016年1月1日之前二孩超生以及三孩以上超生继续征收社会抚养费。

大部分基层计生工作人员采取了他们认为更加安全的做法——一如既往地严厉征收社会抚养费，以确保自己不在计生工作一票否决制上栽跟头。在部分地方，趁着政策不明的混沌状态多收一些社会抚养费成了心照不宣的事。这就导致了部分地区突击征收社会抚养费现象突出，民众意见较大。

为何难产

目前为止，社会抚养费征收管理遵循的仍然是《社会抚养费征收管理办法》。《社会抚养费征收管理办法》于2002年9月1日起施行。之所以制定《社会抚养费征收管理条例》来替代《社会抚养费征收管理办法》是因为依照该办法，各地征收社会抚养费的标准很不统一，在征收程序、管理等方面也存在很大问题。

2013年国家审计署的审计就暴露了社会抚养费征收管理中诸如未按规定上缴国库、擅自挪用资金等问题。根据不完全统计，全国每年的社会抚养费征收总额超过200亿元。征收的社会抚养费到底用在何处，类似追问多年来一直没有停息。有关方面也痛感，有必要对这笔资金的征收管理做进一步的完善。

但是，卫计委起草后的条例送审稿在向社会公开征求意见后被雪藏，背后真相着实值得一探。上述法律学者分析，有可能是当时有关方面已经知道了全面两孩政策要放开的消息。生育政策变化之后，社会抚养费的征收对象等内容都要随之改变，所以就暂不出台了。

这位学者的分析无法回答另一个问题：全面两孩政策已经实施一个多月，《社会抚养费征收管理条例》为何仍然没有出台?

另一位不愿意具名的人口学者认为，《社会抚养费征收管理条例》难产，一方面说明，在有关方面内部，对于社会抚养费的存废确实存在争议;另一方面也说明，全面两孩政策落地实施之后，社会抚养费到底还有没有存在的必要，答案已经越来越明确了。

他分析，根据历年的调查，全国每年三孩以上超生的人口占年出生人口不足5%，总量不足百万。对于全国13.74亿人口来说，实在不足挂齿。

“为了不足百万的超生人口，耗费大量人力物力，去征收社会抚养费，有没有这个必要?”这位学者说。

近年来，无论是官方还是民间研究机构的调研都表明，中国人的整体生育意愿很低，平均只有1.6个到1.9个左右。这表明，即使不征收社会抚养费，愿意生育三孩以上的人群也极少。

上述学者建议，政府应该尽快明确对社会抚养费征收管理的态度，目前的这种混沌状态不利于全面两孩政策的落实，也不利于计生遗留问题的迅速解决。