发改委徐林：农地改革是复杂的政治问题，也是利益再分配问题

7月30日，北京大学国家发展研究院举办了“CMRC中国经济观察”第50次季度报告会。报告会上，国家发展和改革委员会发展规划司司长徐林指出，城市化是中国未来一段时间最重要的一项结构性改革。城市化问题是一个制度改革的问题，而非简单的技术问题。目前，城市建设用地供给最大的问题是无法做到效率优先，而农村土地流转制度也尚待完善。政府需要在现有的历史条件下审时度势，从目前的实践当中，很好地总结提炼出一些制度性的安排。

以下是徐林演讲全文:

什么是城市化?我仔细查了一下各种定义，我觉得有一个定义我比较认可，即一个国家农村人口向非农产业转移就业，向城市地区集中居住，以及整个社会适应这一变化的过程。我觉得重点在于，后面整个社会如何适应这一过程。从这个角度来看，实际上涉及的是一个国家在体制机制和制度上的一些安排，所以城市化问题就是一个制度改革的问题，而非简单的城市建设，城市规划等技术问题。

中国的城市化，我们除了要考虑已有的2.7亿农村人口转移到各类城市，还要考虑从小城市到大城市的人口流动，大约有八九千万人。我们的制度要适应3亿多人的流动，主要有两个问题。

第一个是户口制度问题，城市的很多公共服务和户籍挂钩，这关系到福利的安排和社会的公平正义。目前，各个城市都在想办法解决农业转移人口市民化的问题，但做得还不够。比如，在北京有很多外地人，他们的子女已经可以在这上小学甚至上初中，但是到了高中就不行，所以公共服务的提供是不完全的。

现在官方的说法是要让公共服务覆盖全部常住人口，目标是使没有户籍的常住人口享受的基本公共服务的类型更加广泛，水平进一步提高。这是政策的目标，也是一个逐步演进的过程。

与户口制度相关，我们还实施了居住证制度。居住证领取没有门槛，只要来这个城市居住或工作，谁都可以领取居住证。设立居住证的初衷，就是要让居住证覆盖基本的公共服务。各地的做法有所不同，但都有点差强人意。没有很好地体现居住证领取的无门槛和基本公共服务的全覆盖。

第二个是土地制度的安排如何适应城市化的变化。这当中又分为两个问题，第一个是城乡建设用地制度的适应性问题，特别是城市化过程中的城市建设用地制度怎么安排。我们是一个人口大国，要有非常高的粮食自给率来保障国家的粮食安全，所以中国有18亿亩耕地的红线要求。因此，改革开放后，我们在很多领域都进行了市场化改革，但对建设用地还是采取严格的计划分配制度，它在一定程度上限制了耕地的减少。

在这个基础上，我们还做了一些其他的制度安排。比如，大量的农民进城，他们在农村的宅基地空置。为了把农村的建设用地资源和城市的建设需求很好地结合，我们又实行了农村建设用地减少和城市建设用地增加挂钩的制度，这样在建设用地的总量上就没有变化。

这种制度安排衍生出了重庆模式“地票制度”，它把农村退出来的宅基地额度拿到城市去交易，而城市需要建设用地的人，可以到交易所去买。这是一个进步，它发挥了市场的作用。最近正在推进一个地方的建设用地指标和它落户人口增加的数额挂钩的制度。这是一种激励机制，它可以鼓励更多的人在城市落户。

这些建设用地制度的改革和完善，起到了一定的积极作用，但仍存在问题。大城市和特大城市往往更吸纳人口，但是对它们的土地建设用地的配置不一定和它吸纳了多少常住人口挂钩。比如说广东，外来的常住人口有两千万，大规模的外来人口在它的各类城市和城镇居住，建设用地是否考虑到了这一需求?未必。而且我们目前还不鼓励超大城市，特大城市发展得更快，希望控制它们的规模，甚至有人提出这些超大城市的建设用地要实行零增长。可是，它们又特别吸引人口的聚集，因为超大城市规模经济效益显著，分工更密集更细化，就业机会更多，所以往往形成一种资源的错配，使得人口流入较多的城市，不一定能得到和人口规模相适应的建设用地。

增减挂钩制度，也只能在县一级实施，不能拿到全省，更不要说全国。但是对一个省来说，省会城市，地级市可能更需要建设用地指标。所以，农村腾出来的建设用地，它不一定能用到最需要的地方，这是效率上的错配。另外，城市为了在现有的空间里扩展，也在进行低效用地的再开发，比如说把建在市中心的工厂搬到郊区。但是，在用途管制，招、拍、挂和出让制度上也存在很多问题，使得城市用地的低效问题在解决上面临很大挑战。所以，无法做到效率优先是城市建设用地供给最大的问题。

第二个问题是进城农民的承包地和宅基地的处置问题。现在很多进城农民已经不种地了，他们的承包地有些也开始流转。从过去的“两权分立”到现在的“三权分立”，可以说是一种进步，对流转的产权保护有了一些基本的制度安排。没有太多制度上的障碍，农村承包地流转的规模也越来越大。这样一种流转，一定程度上有利于农村规模化的经营，让一些经营主体和专门从事农业经营的企业，通过承包地的流转、出租或入股的方式，把土地集中起来进行更高效的经营和开发。

这对提高农业生产的效率和农村的劳动生产率都是有好处的。宅基地现在也可以通过出租、转让、入股等方式，让农村的宅基地得到更高效的利用，农民通过宅基地的转让也可以获得部分财产性的收入。目前各地都有一些不同的做法，我们也进行过很多的调研，进行过一些总结和梳理。农村土地现有的制度改革，虽然产生了积极的效应，但也还存在一定的局限性。

主要有以下几个方面：第一，合同的期限可能偏短而且稳定性不够。这不利于新的经营主体对集中起来的农地进行集中长期的投入，不利于农业的现代化。第二，新的经营主体在集中了土地之后，他仅有土地的经营权，没有所有权。所以他对这块地没有真正长期的考虑，可能采取掠夺式的经营，严重消耗这块土地的地力。第三，有些已经进城落户的农民，农村的承包地和宅基地没有真正地退出，目前在制度上没有有偿退出的安排，导致很多人占着不退，而且长此以往会对他们越来越有利，尤其是生活在城市郊区的农民。很多人宁肯把承包地和宅基地撂荒，也不愿进城落户。这造成了土地资源巨大的浪费，可以经营民宿的农舍，往往都在城市的辐射范围之内，而偏远农舍的空置率非常高。更重要的是，虽然我们比过去减少了两亿多农村居民，但实际上农村居民点所占用的建设用地反而增加了4000万亩。除了农民不愿放弃的部分，他们的孩子也还要到农村置地。所以目前的制度安排不能很好地解决我们想要解决的一些问题。

下一步我们还要继续改革，继续探索，但对土地制度的改革，我们的顾虑比较多，难度也比较大。中国的改革，很多源自基层。我们要尊重基层的首创精神，可以从目前的实践当中，很好地总结提炼出一些制度性的安排，逐步地解决问题。有的理论在过去可能是成立的，但在新时期并不是这样。

我们总以为，农民那块地是他生存的基础，农民有了地就没有后顾之忧。过去是这样，但是现在有大量的非农产业创造的就业机会，城市还有基本公共服务和社会保障，即便是进城的农民失了业，他也不会像过去那样沦落到很悲惨的境地。我们现在发展的环境、条件和历史上出现的农民失去土地，就会导致社会动荡是完全不一样的。

有些教条和顾虑在新形势下是不必要的。但是涉及到农地改革的这些安排，需要精心组织推广，多搞一些试点，看看效果。但是现在没有人能拿出一个一劳永逸的办法，因为这不单单是一个技术问题，还是一个很复杂的政治问题，是一个利益的再分配问题。所以，未来的出路是在现有的基础上不断地提炼，不断地改进。

最后我想再说一点，我觉得城市化是中国未来一段时间最重要的一个结构性改革。因为我们现在还处在城市化动力比较强的一个时期，这种动力来自农村和城市的收入差距仍高于世界平均水平。考虑到城乡在公共服务上的差距，实际收入差距还会更大。劳动力在第一产业和在第二、第三产业，产值一般会有两到三倍的差距。通过城市化，可以大大提升中国劳动力配置和土地资源配置的效率。

(本文根据现场录音整理，未经演讲者审定)

责任编辑：郝杰