人民财评：个税征收 美国样板提供不了有益借鉴(2)

二、超半数OECD国家从按家庭征收转向按个人征收个税

从上个世纪八十年代开始，经济合作与发展组织(OECD)国家就采取了多种个税改革措施，如降低税率，个税的最高边际税率普遍降低，不仅降低工薪所得的税率，同时也降低了股息等资本所得的税率;在降低税率的同时扩大税基，把原来排除在税基之外的附加福利、失业救济金等纳入应税收入范围，并缩减各种扣除，减少优惠;减少税率档次，多数国家缩减到3-5档，美国、法国等为6档，但整体趋势是累进税率的档次越来越少，有些国家变成了一档税率，实行单一税率，如冰岛。

在OECD国家的诸多个税改革中，课税单位的变化令人关注。按家庭征税还是按个人征税，这是采用累进税率引发出来的一个麻烦问题。以家庭为单位征收个税曾经是西方发达国家的普遍做法。从理论上讲，按家庭征收可以充分考虑各个家庭的差异，实行不同的税前扣除和税收优惠，有利于各个家庭之间税负的公平。家庭是社会的基本单位，赡养老人、抚养后代，是家庭的基本功能，家庭之间的税负公平比劳动者个人之间的税负公平更为重要。因此，按家庭征收个税长期来被视为最优的选择。而不少OECD国家却打破了旧制，转向以个人为个税的征收单位。

自上世纪70年代以来，丹麦、芬兰、瑞典、英国、荷兰、意大利和澳大利亚等国家陆陆续续从以家庭为课税单位转变为以个人为课税单位，至今已超过OECD国家半数，达到17个。还有一些国家是介于两者之间，形式上是按家庭征税，实质上偏向按个人征税。例如，法国将家庭所得汇总的收入，分解成若干份额，摊到每一个家庭成员，以个人份额计算应纳税额，再将家庭成员的应纳税额合并起来，即为家庭的应纳税额。德国、爱尔兰也是类似的做法，将夫妻收入合并计算出家庭总收入，然后除以2得出夫妻各自的应纳税所得额，各自按照相应档次的税率计算应纳税额，合起来即为家庭应负担的税款。

在主张按家庭征收个税更加公平的人看来，OECD国家的这种变化似乎是不可思议的。其实，从以家庭为课税单位转向以个人为单位，也是为了追求公平，不过是另一种视角的公平。

家庭与婚姻天然地联系在一起，动态观察，所有家庭都是经婚姻而产生或解体。这样，个税若按家庭征收，就势必与婚姻紧密地联系在一起。从社会学的角度来看，个税制度不应对婚姻产生“奖励”或“惩罚”性影响，而应遵循“婚姻中性”原则，否则，个税制度就可能对社会产生不可预料的负面作用。一些OECD国家改按个人征税，也是希望减少个税对婚姻的非中性影响。若其他条件不变，按家庭征税较之于个人征税，在下列情况下会导致税负加重：夫妻双方都有收入，合并纳税会使适用税率上升。这无疑地会对婚姻产生“惩罚”，这样就会鼓励不结婚、同居不结婚、离婚，或选择一人工作等等，以寻求避税。在西方国家的社会背景下，这种负面激励受到越来越多的关注。这也许是一些OECD国家转向以个人为单位征收个税的一个重要原因。既要做到家庭之间税负公平，又要兼顾“婚姻中性”原则，以防税制产生侵害社会的风险，这实际上是无法做到的，除非放弃累进税率。

三、单一税是更好的选择

有关个税的各种争议(例如，是按家庭征收还是按个人征收更好?是分项征收还是综合征收?我国税收负担是不是太重了?我国个税的调节功能为何发挥不出来?我国税收痛苦指数为何排名世界第二?)都起因于累进税率。若是改成单一税率，这些问题都会迎刃而解，我国税制改革中的许多所谓难题也就不存在了。

单一税是由美国人霍尔和拉布什卡1981年提出来的。其基本的思路是简化税制，突出的特点是实行单一税率，废除惯用的累进税率。单一税是针对美国的复杂税制而提出的税改设想，由于复杂的利益博弈，这一设想并没有在美国开花结果，而是在其他国家和地区得到了落实。从数据所表现出来的趋势看，越来越多的国家和地区实行了单一税率。至2009年，已有27国家和地区实行了单一税率。而在实行单一税率的国家和地区，普遍降低了税率，整体的法定税负下降，但税收收入却反而增长了。这不只是因为淡化了避税动机，减少了税收的流失，更重要的是低税率刺激了经济，也使影子经济合法化，由此而扩大了税基，从而带来了税收增长。

这可用两个例子来说明。先看俄罗斯的情况。2001年之前，俄罗斯实行12%、20%和30%三档累进税率，但税收流失严重。不难想象，实行休克疗法之后的俄罗斯，其社会秩序以及税收的法治环境比较差，偷逃税是普遍现象。2001年俄罗斯实行13%的单一税率，从2001年到2007年的6年时间，偷逃税现象大大减少，个税收入翻了三番，可谓急剧增长。法定税负降低，俄罗斯在《福布斯》全球税负痛苦指数的排名也靠后了，对广大老百姓来说，个税变得并非不可接受，认同度提高了。在这个期间，俄罗斯GDP年均实际增长超过6%，经济繁荣，整个税基也由此不断扩大。低税率刺激税基扩大，这是税率降低而税收收入反而增长的重要原因。低税率反而可以获得更多的税收收入，这说明税基比税率更重要。

再看我国的香港特区，实际上也是单一税结构。尽管没有实行累进税，但香港富人仍然是个税的纳税主体，最富有的8%的人承担了个税负担的一半，大约有60%的工薪阶层不必为工薪所得交税。这也说明，放弃累进税未必是穷人多交税，量能负担原则依然可以遵循。

在全球经济竞争日益加剧的情况下，低税率也增强了国家的竞争力，尤其是在吸引人力资本的竞争方面，单一税的作用不可低估。单一税在一些国家以不公平为由招致反对，但并未出现从单一税回归到累进税的案例，相反实行单一税的名单越来越长。实践证明，简单、透明的单一税可以兼容公平与效率。

一谈到个税，似乎天然地与累进税率联系在一起，甚至总结出“税收累进”原则。累进税率的产生也许与收入分配差距越来越大的社会现实联系在一起的。但从实际效果来看，并未因实行了累进税率而使分配差距缩小，相反，分配差距依然在扩大。美国是最典型的一个案例。究其原因，其实来自于自身，即累进税率使税制变得复杂化而使个税的调节功能大打折扣。而且，累进税率对税制复杂性带来的影响也是累进性的，税制总是在复杂的基础上变得更加复杂。而税制越是复杂，其调节功能就更难发挥出来。

其道理其实很简单。面对复杂税制产生的巨大税收筹划空间，激发出强烈的避税动机，而避税能力与收入成正比，由此抵消了累进税的一部分调节功能。实际过程中的累进税与理论计算的累进税是完全不同的，原因是理论上的累进税调节功能忽略了纳税人的避税动机、避税能力和避税行为。

另外，税收的累进程度越高，税基就会相应地收缩，税收收入就会减少。这也使税收的调节功能弱化。因为个税的调节功能是与其筹集到的收入规模成正比的，个税收入规模越少，无论个税累进程度有多高，其调节功能都会很弱。个税的调节功能寓于个税的筹集收入过程之中，如果说个税的调节功能是“毛”，那么，个税筹集收入的功能则是“皮”，皮之不存，毛将焉附?脱离收入功能来谈个税的调节功能，那只是一个幻觉。而单一税则从强化收入功能入手来增强个税的调节功能。单一税率看似降低了理论上的调节功能，而实际上反而增强了;累进税率看似增强了理论上的调节功能，而实际上反而弱化了。这就是税收调节的辩证法。

从我国经济、社会都处于转型期的这个最大现实出发，个税改革宜放弃累进税率，实行有免征额的较低单一税率。只有这样，才能真正简化税制，同时降低征管成本。(作者系财政部财政科学研究所副所长、研究员)