养老金全国统筹方案年内完成 2015年底将实现

经济观察报 记者 降蕴彰 以实现养老金全国统筹为目标的养老体制改革，将迈出关键一步。

按照国务院安排，由人社部研究制定的基础养老金全国统筹方案已经取得较大进展，养老金全国统筹推进的时间表和步骤安排是，2013年年底前完成方案制定，明年开始进入制度全面推进阶段，到2015年底将实现基础养老金全国统筹。

截至2012年底，中国养老保险已实现制度上的全覆盖，整体上每年养老保险基金收大于支，但由于养老金还只是停留在县市或省级统筹的基础上，不同地区养老保险基金无法调剂使用，因此一些地方出现养老金缺口，如果下一步能尽快实现养老金全国统筹，长期积滞的养老金缺口问题可能迎刃而解。

完成基础养老金全国统筹，也是实施养老金投资运营、机关事业单位养老保险并轨、延迟退休等更深层次养老体制改革的第一步。据了解，在人社部受命制定养老金全国统筹方案的同时，中国社科院、中国人民大学、清华大学、武汉大学等高等院校的多个专家团队起草的养老金改革备选方案，目前也都已提交至相关部门讨论，人社部将在此基础上，研究制定养老保险顶层设计方案。

全国统筹

目前，除了北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省(市、自治区)实现了基本养老保险基金省级统收统支外，其它绝大多数省区还停留在市、县一级统筹阶段。

中国社会保障研究中心主任郑功成曾在全国范围内做过多次调研，他告诉经济观察报，由于养老金长期处于地区分割统筹状态，现在东部沿海部分省区与中西部地区以及老工业基地的养老保险实际缴费率相差悬殊，以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，如此差异严重违背了法定养老保险制度公平筹资的原则。

养老金地区分割统筹造成的问题还有，广东、浙江、北京、上海、天津等经济发达地区的养老基金结余持续增加，而其它绝大部分中西部省份则因收不抵支，只能全靠财政补贴来维持运营，这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了当前社会普遍关注的养老基金缺口与个人账户空账问题。

官方公开的数据显示，2011年广东的基金累计结余已逾3600亿元，而黑龙江、辽宁的年度养老金收支缺口却分别达到了183亿元、156亿元，在青海、甘肃、西藏等经济欠发达地区，目前养老金收支缺口更是逐步增大。

养老金分割统筹也会造成同一省份出现不同县市养老基金余缺并存的格局。还是以广东为例，2012年该省养老基金滚存结余达到3636.6亿元，但因未实现全省统收统支，不同地区的缴费负担轻重不一，一些地市的个人账户空账已达400亿元，并有逐年增长之势。

按照郑功成的说法，从全国范围看，当期养老保险基金整体上是收大于支，所谓的养老金“缺口”，其实是地区分割统筹造成的结构性缺口，是不同地区养老保险基金无法调剂使用的后果，而一旦实现了基础养老金全国统筹，养老金缺口就不再存在，个人账户亦不会再增添新的空账，相应地，政府、用人单位与参加养老保险保者的责任边界也就能清晰地界定。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文等多位业内人士担忧，在推进养老金全国统筹过程中，一些养老基金结余较多的地区不愿意上交权力，既得利益集团也会对提高养老金统筹层次形成阻力，国务院有关部门应尽快完成养老金全国统筹方案的制定，明确制度推进的时间表、路线图，以此来推动整个养老体制的深层次改革。

从目前养老金全国统筹方案的进展来看，人社部已开始着手研讨多所高等院校提交的养老金改革备选方案，具体到如何实现养老金全国统筹，未来可能要走两种改革路径。

一是对基础养老金实行全国统收统支，由中央财政承担兜底责任，然后再将基本养老保险基金分为中央统筹基金和省级统筹基金，逐步做实个人账户;另一种是对基本养老保险基金实行预算管理，即在省级统筹基础上，中央对各省份预算内基金缺口进行适当调剂，同时，逐步统一养老保险缴费率。

顶层设计

实现养老金全国统筹只是推进养老体制改革的第一步。按照国务院安排，人社部在制定养老金全国统筹方案的同时，也开始着手研究更高层次的养老金改革改革顶层设计。

此前，针对外界颇为关注的养老金“双轨制”、延迟退休和养老金投资运营等问题，中国社科院、清华大学等方面提交的养老体制改革备选方案，提出了很多较为可行的改革措施，而郑秉文、中国社科院社会学研究所所长王延中、中国社科院人口与劳动经济研究所研究员李小平等养老问题专家，近期也提出了一些完善养老体制改革的建议。

郑秉文和李小平都主张推行延迟退休政策。郑秉文表示，应增加多缴多得的激励因素，鼓励延迟退休、让晚退休的人获得实惠，是养老金体制改革的一个重要取向;李小平认为，在2020年之前中国可实行以自愿为原则的弹性退休制度，2020年至2030年，中国法定退休年龄应该逐步延长到65岁。

王延中建议应该尽快实现机关事业单位养老金“并轨”。而解决养老金双轨制问题牵涉到整个机关事业单位以及企业工资、养老制度的改革，人社部目前的初步设想是，未来机关事业单位必须实行全国统一工资制度，养老则需要走社会保险道路，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终的目的是取消养老金“双轨制”。