“尾号限行”也该改革了

清华-卡内基全球政策中心能源与气候项目研究员 王韬 为英国《金融》时报中文网撰稿

由于久经雾霾的折磨，北京市政府继投资额超过万亿元人民币的《2013-2017年空气清洁行动计划》后，又于2013年10月宣布了最新的《北京市空气重污染应急预案》，其中包括部分工业企业停工停产，以及机动车停驶等应急措施。

这一应急措施针对的是空气污染，要求在持续三天出现严重污染，即空气污染达到红色警报的情况下，采取机动车单双号限行的严格交通管制措施。单双号限行是一个相对极端的措施，虽然北京在2008年奥运会期间采取过该措施，并辅以其他交通引导措施，有效地缓解了交通堵塞。然而今非昔比，如今北京市汽车保有量是当时的两倍左右，达到540万辆，并且很多家庭拥有不止一辆车。现在再把单双号限行作为空气污染治理的重要应急措施，其有效性就很值得商榷了。

无论是单双号还是尾号限行，车流量不一定减少。

目前，北京已经在实行每个工作日两个尾号的限行措施，因此即使执行单双号限行，理论上也只能在日常的车流量上减少37.5%。而考虑到本不受限制的公交、出租、工程、医疗等公共服务车辆，实际减少的车流量会更少。北京大约拥有540万辆机动车，理论上来说，单双号限行后大约270万辆车可以上路。但即使在北京最拥堵的时候，路上的车辆数目可能也远不及此。

自2008年开始实行尾号限行后，不少有条件的北京家庭都购买了第二辆车以规避限行，因此改为单双号限行对这些家庭来说并没有太大区别。而对于只有一辆车的家庭来说，由于开车需求没有改变，这些家庭也会考虑通过借用或租用原本不需要使用的车辆出行。

另外，在北京市的应急预案中，80%的公车限行措施只适用于北京市政府所属的约6万辆公车，而目前北京市内所有的公车，包括中央部委及下属机构，军队武警以及地方驻京单位的车辆约有60万辆，大部分并不在这份应急预案的管辖范围内。如果没有这些部门车辆的配合，公车限行的效果将会大打折扣。

而且，空气污染不一定减少。

根据北京市环保局的数据，机动车排放占北京PM2.5污染来源的22%，是北京的第一大污染源。而且随着北京煤改气和可再生能源使用的增加，交通污染的份额还会随着机动车数量上升继续增加。但减少机动车污染排放并不能靠限行这样的行政命令。

不采取措施减少交通需求而只是限制可使用的车辆，这会导致可用车辆的使用强度增加。企业用车尤其是物流行业的用车，会出现本来两辆车完成的路线可能现在需要一辆车来完成，行驶距离更远，排放反而会增加。公车和部分家庭用车的使用也可能会出现类似的情况。

同时，尾号限行上叠加的单双号措施可能带来很多负面的经济、社会与生活影响。

作为一个相对极端的交通管理措施，单双号限行对于整个城市的经济和社会生活的影响是巨大的。现有条件下，政府只能提前24小时通知市民第二天是否实行单双号限行。因此企业将难以提前安排自己的用车计划，市民也很难预先计划自己的出行。除了给市民的正常出行带来很大的困扰，这也会给以中小企业为主的城市服务业带来很大的负面影响。这种不确定性对经济活动的伤害将难以估量。如果长期执行这一政策，其合法与合理性必将受到质疑。如果效果并不理想，公众对这个政策产生普遍的抵制情绪在所难免，其执行力也将受到很大的挑战。

事实上，限行政策的效果并不在于停驶了多少辆车，而在于有多少车辆可以上路。只要上路的车辆数目达到了城市道路容量的高位就自然会发生拥堵。如果不限制开车需求而只限制可使用的车辆，只会鼓励人们想办法去使用不受限制的车，“激活”本不需要车辆的使用，而不会真正地起到减少拥堵和机动车排放的效果，同时给社会经济生活带来不必要的干扰。

而短期行政命令的频繁发布既增加了政策的不可预测性，也降低了政府在民众心中的严肃性与威信。

那么对于北京这种大城市的空气污染问题，是否有良策?

从短期的污染控制角度而言，当出现空气污染红色警报时，可以在高流量人群的区域划定统一的车辆禁行区，除公交、出租和公共服务用车和纯电动汽车外其他车辆一律禁止进入，同时在附近安排电动汽车，电动小客车等清洁能源车辆以备通勤，应急和短时租赁使用。由于私车一律禁行，民众也不会再费尽心思去绕过政策的限制。

另外，很多使用较低柴油排放标准的运营车辆，包括部分公交车和卡车，在出现空气污染红色警报时应该一律被禁行，避免进一步恶化空气污染。同时，可以考虑红色警报时在城区内采取更高停车费标准，以鼓励市民尽量减少开车出行。

但是这些都只能是临时性的措施，要真正减少城市交通的污染排放，还是只能遵循提高机动车使用成本、改善公共交通质量，以及有效管理交通需求这三个主要的政策方向。

从国际经验来看，欧洲主要通过在油价中增收超过一半的税赋、提高停车费和减少城市中心的停车位等措施来抑制开车需求。另外，伦敦、新加坡、米兰和哥德堡等城市都采取了征收拥堵费以进一步提高机动车的使用成本。

只有增加机动车的使用成本，同时加大公共交通的发展力度，才能真正有效地削减机动车出行需求。提高机动车使用成本比采取一刀切的限行更灵活，而所有车辆平等对待也可以使各种避开限行的手段失去效果，减少不必要的购车需求。因此而增加的市政收入必须专款专用，透明公开地投入城市公共交通的建设以惠及更多的百姓。

刚结束的十八届三中全会决定提出，要把权力装进制度的笼子，使市场在资源配置中起决定性作用。对于道路这样一个大城市中稀缺的公共资源，减少临时性且僵硬的行政命令，建立完善的资源有偿使用制度，通过市场手段来灵活配置道路资源，让使用者根据对公共资源占用多少来支付相应的成本，才应该是北京自奥运会以来一直延续而又非议不断的机动车限行政策改革的方向。