城镇化过程中应处理好四个关系

2010年，我国人均国民总收入为4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体。2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。这两个“首次”意义重大，标志着我国开始由乡村中国向城市中国转变，我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。

党的十八大和中央城镇化工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展，为积极稳妥推进城镇化指明了方向。值得注意的是，在推进新型城镇化过程中，应重点处理好四个方面的关系。

处理好政府与市场的关系

政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量，政府在城镇化中的作用只能建立在充分尊重和发挥市场作用的基础上。

城镇化既是一个经济发展问题，也是一个经济增长和资源配置问题，包括劳动力、土地、资本等各类生产要素在城乡和城市内部进行优化配置的动态过程。因此，城镇化首先面临着一个机制选择问题，这也是城镇化的核心问题，即政府与市场的关系问题。

如何认识城镇化过程中政府与市场的关系，存在很大争议。研究城市化进程中政府行为的学者大多认为，在我国的城市化过程中，政府起着决定性的作用，我国的城市化就是在政府强有力的推动下一步一步向前发展的。他们认为，无论是原先限制城市发展，还是现在推动城市化进程，中国城市化的进程中政府的作用都是重要因素;而强调城镇化进程中市场机制的学者大多认为应该把中国经济增长的中心放在城镇市场化的推进上，市场化是城镇化的第一推动力，这个原则在任何时候都不能动摇。他们认为在正常的城镇化进程中，要让市场去选择，要充分发挥市场机制的作用。

究竟应该怎样发挥政府和市场在城镇化中的作用，实际上国内外城市化实践已经给出了回答。中国过去曾经走过由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，存在严重弊端，造成城镇化滞后;部分发展中国家的完全由市场推动的城市化道路，导致过度城市化，产生严重的“城市病”;而西方发达国家在实现城市化的过程中，主要依靠民间力量，基本上由市场机制推进，也曾经出现过许多严重的社会经济问题，但后来逐渐重视政府的作用。

改革开放以后，中国也逐渐形成了政府主导、市场推动的城镇化道路，推动了城镇化的快速发展。但是从目前的城镇化发展情况看，政府和市场在城镇化过程中的作用边界不够清晰，政府的缺位与越位并存，市场化发展程度依然不够充分。在市场经济体制下，政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量，政府在城镇化中的作用只能建立在充分尊重和发挥市场作用的基础上。因此，今后还需进一步研究和摆正政府和市场的关系，以及各自作用的领域。政府需从市场能发挥好作用的领域中退出，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决，但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决。政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城镇化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在城市布局和规划、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务和宏观调控能力。

处理好改革与城镇化进程的关系

改革是中国城镇化的巨大推动力，城镇化的每一次提速和快速发展，都离不开改革的推动。

中国的城镇化进程经历了改革开放前后两个阶段，这两个阶段也是城镇化的两次改革和探索阶段。

改革开放前，面对一穷二白的国内环境和以美国为首西方阵营的经济封锁，中国选择了以计划经济为基础，以国家为主导，以工业化推进和农业发展为前提，以重点建设为突破口的具有中国特色的城镇化道路。这是一条不同于旧中国和西方发达国家的以市场为主导、政府无为而治的新型城镇化道路。应该说，这是一条能够在短期内集中全国资源、调动一切积极因素、独立自主、自力更生的城镇化道路。

从20世纪50年代中国城镇化发展成就看，这条城镇化道路是合乎国情和时代特征的。但是，随着社会需求的增加，经济总量的扩大，产业结构的分化，这种动力和运行机制单一的城镇化道路，出现了动力不足、计划失灵、信息滞后失真、缺乏竞争和效率的严重不足，加上政治运动的影响，这种没有与时俱进、不断创新的城镇化道路使中国城镇化进程遭遇了严重的挫折，在长达近20年的时期内徘徊不前，错失了发展良机。

改革开放后，中国城镇化进入第二阶段。在这一阶段，经历了三次重要的改革历程，即农村经济体制改革、城市经济体制改革和1992年明确提出的坚持和推进市场经济体制改革，伴随着每一次改革历程，中国城镇化进程都大大向前推进了一步。因此，改革对中国城镇化的推动作用是相当明显的，改革是中国城镇化的巨大推动力，城镇化的每一次提速和快速发展，都离不开改革的推动。通过改革推进城镇化进程，是中国城镇化历程的成功经验。

处理好农业剩余人口市民化与土地非农化的关系

农民非农化、农民工市民化与土地非农化的非同步性，导致了极其严重的经济后果，不仅直接损害了农民和农民工群体的利益，而且延缓了我国城镇化进程。

城镇化既意味着农业剩余人口由农业和农村向非农产业和城镇转移，也意味着土地由农业、农村用途向工业、城镇用途转变，是农业剩余人口市民化(人口城镇化)和农地非农化(土地城镇化)的统一。由于城乡二元制度的存在，农业剩余人口市民化被分割为农民非农化和农民工市民化两个过程。改革开放以来，农村改革的成功、工业化和城镇化进程加速，极大地推动了农民非农化和农地非农化，但由于城乡二元制度的阻碍，农民工市民化速度却异常缓慢。

2000—2011年的12年间，农民非农化率由50%提高到65.2%，城镇化率由36.2%提高到51.3%，虽然提升幅度大体相当，但城镇化率始终落后非农化率14—15个百分点;统计为城镇的人口还存在着是否拥有城镇户籍的差别，2011年，按常住人口统计的城镇化率(常住人口城镇化率)虽然达到了51.3%，但按户籍统计的城镇化率(户籍人口城镇化率)仅为34.7%，二者差距高达17.6个百分点。所以，如果仅仅考虑户籍人口，城镇化率(户籍人口城镇化率)落后农民非农化率的差距就更大了(2011年为30.5个百分点);土地城镇化(或农地非农化)的速度也大大快于人口城镇化的速度。12年间，城镇建成区面积增长67.8%，其中城市建成区面积增长了94.3%，但同期城镇人口只增长了52.7%。

农民非农化、农民工市民化与土地非农化的非同步性，导致了极其严重的经济后果。如农民工问题、失地农民问题、土地征收和农民权益保护问题、城镇化低密度扩张问题等。这些问题的出现不仅直接损害了农民和农民工群体的利益，而且延缓了我国城镇化进程，浪费了宝贵的土地资源。这是一种要地不要人的、割裂城乡关系的、不可持续的城镇化道路。

如何协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，需要处理好以下两个关系：一是地和人的关系。实行征地和农民工市民化挂钩，按照国际平均的城镇人口密度，确定征地额和解决农民工户籍人数的系数，改变过去人口城镇化和土地城镇化割裂的做法。二是就业和落户的关系。一般说来，就业既落户是城市化的必要条件，但在中国现阶段，积累了数量巨大的农民工，不可能在短期内迅速得到解决，而必须逐步地有序推进。所以，确定一定的落户条件、有选择地推进重点人群的市民化就是一个当前约束条件下的最优选择。当然，对于其他就业能力较差、不能稳定就业的农民工，政府也应尽可能地做到基本公共服务的均等化，并通过教育和培训，提高劳动技能和就业能力，积极为其落户创造条件。

协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，还需要解决三大难题。一是要降低城镇化门槛。要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化;要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价，并积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重;要积极建立和完善城乡一体化的公共服务体系，切实解决城镇居民在社会保障、教育和医疗方面的难题。二是要建设包容性、和谐式城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致性，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。三是要加强土地管理。强化承包权，建立以承包权为核心的农地产权制度;要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高征地补偿标准;要在不触碰18亿亩耕地红线的前提下，放开农村集体建设用地上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价，形成集体用地和国有建设用地的土地供应双轨制;要建立土地节约集约利用优惠政策，加强城镇化过程中土地资源集约利用。

处理好户籍制度改革与福利性制度改革的关系

促进农民工市民化，究竟是先改革户籍制度，还是先改革嵌入户籍制度之中的福利性制度?

城乡二元户籍制度和嵌入户籍制度之中的城乡二元福利性制度是阻碍农业转移人口市民化的两道制度障碍，前者是显性户籍墙，后者是隐性户籍墙。这两道户籍墙的阻碍作用主要表现为已经进城务工的农民工难以在城镇落户和取得与城镇居民相同的福利和待遇。1.69亿进城农民工无法市民化成为城镇化的一大诟病。

促进农民工市民化，究竟是先改革户籍制度，还是先改革嵌入户籍制度之中的福利性制度?目前主要有两种针锋相对的观点：一种观点认为，虽然户籍制度是福利性制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。也就是说，应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇，实现基本公共服务均等化，降低城市户口的含金量，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，实行国际通行的登记户口制。另一种观点认为，让国务院出台统一的方案，全面推行，在实践上是不可行的，从多年实践和目前种种迹象来看，我国户籍制度改革已呈现的基本思路是：分进合击，稳步推进。分进合击是指在实现居民法律身份平等后，各部门各自解决自己的不平等，在国务院的调控下，形成合力;而稳步推进则指改革顺序照顾到轻重缓急、难易程度。首要的是自由流出流入、滞留居住的权利。其次是进城务工经商外来人口的劳动及其权益。再次是教育权利。最后是相关的各种政治经济文化权利。

在中国目前城乡差距日趋扩大、农民工问题亟须解决、城市化进程加快、福利性二元制度与户籍制度镶嵌在一起的形势下，以上两种观点并不可取。因为既然其他配套制度的改革难上加难，换句话说，需要很长的时间。那么，如果户籍制度的改革放在其他制度改革的后面，到底什么时候才能轮到户籍制度改革呢?户籍制度不解决，农民工问题及农民工市民化问题就根本不可能得到解决。

农民工转化为城镇居民，表面上是户籍问题，实质是要改革嵌入户籍制度之中的各项福利性制度，核心是让进城农民工享受与城镇居民相同的基本公共服务。因此，解决户籍制度改革和福利性制度改革难题的基本思路应该是：在中央的统一规划下，剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的福利性制度，推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展，逐步实现城镇常住人口基本公共服务均等化，在保证城镇居民原有社会福利不减少的同时，使城镇原有居民和农民工享有同样的社会福利。

(张占斌 作者系国家行政学院经济学教研部主任)