地方债背后四大问题待解

国家审计署去年年底发布的全国政府性债务审计结果，再一次引起了社会各方面对地方债务的关注。虽然结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计为17.9万亿，与此前各方的猜测存在较大差异，没有外界所说的那么“吓人”，风险也在可控范围之内。但是，这不意味着地方债务不存在风险。

在中国，数据背后的问题，特别是深层次问题，才是真正的问题。那么，透过地方债务，到底折射出哪些深层次问题呢?

显然，第一个问题是地方政府职能异化。众所周知，1994年的分税制改革，说到底是一场中央和地方的利益大调整。调整的结果，就是一方面财力迅速向中央集中，另一方面事权迅速向地方转移，从而使地方在财权与事权方面严重不匹配，地方财政困难不断加剧。但是，尽管如此，在2003年房地产市场没有放开之前，地方政府的职能和思路还是比较清晰和规范的，即便有些负债，也是看得到影子、见得到底的。

但是，2003年房地产市场的放开，一切彻底转变了。地方政府开始逐步品尝到了城市建设和土地开发的甜头，享受到了“土地财政”带来的快感。更重要的，它对政绩的催熟速度，超过了任何产业。于是，政府职能也在城市建设和土地开发中逐步扭曲，“土地财政”带来的巨额收益，不仅没有让地方财政渡过难关，反而带动了地方负债的快速攀升。

如果说地方负债是因为房地产市场放开而带来的话，那么，地方负债的多少，则从另一个侧面反映了地方职能异化的程度。

当然，如果地方政府在负债的同时，能够建立有效的偿债机制，维护政府信用，也是可以接受的。关键在于，从目前地方政府对待债务的态度来看，似乎很难看出他们有多少是愿意承担偿还责任的，是愿意做到谁举债、谁偿还的。于是，就产生了第二个问题，那就是政府信用缺失。

地方债务反映的不只是债务多少问题，更重要的反映了地方政府对待债务的态度和认识，反映了地方政府的信用。地方政府只顾负债、不顾偿债的行为，显然是信用缺失的表现。

而从近年来地方债务快速形成的过程来看，金融生态环境恶化也是不可忽视的深层次问题之一。政府的负债怎么形成的，很大程度上就是银行信贷资金投放扭曲和异化的结果，相反，更需要得到银行支持的实体经济，则因为银行经营思维和思路的扭曲、异化，生存环境变得越来越恶劣、日子越来越难过。相当一部分实体企业、尤其是中小企业，只能求助于地下金融，继而造成整个金融秩序的混乱。

所以，政府负责的快速攀升，一定程度上也反映了金融生态环境的恶化，金融秩序的恶化。政府负债越多的地区，金融生态环境恶化的程度也越高。

最后一个问题，就是实体经济被边缘化。首先，政府负债的快速形成，让资金大量流向政府融资平台和房地产开发企业，造成实体企业严重受困于资金。第二，政府对实体企业利益的蚕食越来越严重。如对实体企业课以高额税负，收取各种费用等。第三，推动和加剧了社会资本撤离实体经济，使实体经济出现“空心化”现象。

所以，地方债务到底高不高，有没有风险，需要从深层次加以分析与解剖，而不是局限于几个数据。如果这些深层次问题解决了，按照目前的负债情况，应该风险不大。