政府性债务是怎么形成的

政府性债务是怎么形成的

本报记者 王 璐

政府执掌社会公共权力，承担着国家和社会公共事务的管理。政府举债，是筹集财政资金、调度社会资金的需要，也是弥补赤字、调控经济运行的重要手段。

2013年12月30日，审计署公布了我国政府性债务的审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务超20万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。规模低于预期，总体风险可控。但是数以万亿计的政府性债务是怎么形成的呢?

我国当前政府性债务分为3种，政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务。政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保者无力偿还时，政府需承担连带责任的债务。政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任。从举债主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举债主体;从债务资金来源看，银行贷款、发行债券等是政府负有偿还责任债务的主要来源。

与稳定的中央财政债务相比，地方政府性债务问题更加受到关注。国际上，地方政府在经济社会发展中为筹措资金而借债非常普遍。发达国家地方政府性债务多为直接融资，通常有发行债券和银行借款两种方式。例如，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，日本二者兼而有之。与一些国家的政府性债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。应当看到，我国地方政府性债务对经济社会发展、民生改善作出了重要贡献。

我国地方政府性债务形成的因素是多方面的，想发展却缺钱，是地方政府举债的根本原因。地方政府财权、事权分配匹配度不佳，在发展本地区经济中承担的责任不断增加，但地方财力紧张，地方税缺乏主体税种、资金缺口不断加大。为了缓解“财力向上集中”和“事权向下集中”的现实，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。多年来形成的GDP考核机制更加剧了这种举债冲动。

如何管理好债务以防范风险，既呼唤制度完善，也考验地方政府的管理水平。国际经验表明，对地方政府性债务的有力监管和风险控制，对于防范金融风险起着至关重要的作用。需要完善的债务监管法律框架、严格的预算管理和审批、可量化的风险预警与监控、规范的信息披露制度、全面的规模控制。同时，地方政府举债的监管和风险控制需要用市场化手段解决，比如大力推进地方债券市场建设。

防控债务风险是2014年经济工作六大任务之一，做好这项工作，需要短期的应对和长期的制度建设相结合。党的十八届三中全会《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。2013年12月10日，中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确，地方政府性债务成官员政绩考核重要指标，留账离任也要追究责任。这些政策措施的相继出台以及发展观念的转变，政府性债务在未来的经济社会建设中将发挥更大的“正能量”。