农村闲置放荒宅基亟待盘活重生

本报驻邯郸记者 邢云

门窗紧锁，锁住一处院落，房墙倾倒，不见炊烟和人的身影。行走冀南乡间拜年，这种情景不时映入眼帘。或许，这些村庄还称不上“空心村”，而若继续“摊大饼”一样四周扩张，将房盖出去甚至荒废，“空心”便只是时间问题，所谓传统农村迟早留下最后一瞥。

同时，按照我国农村宅基地管理政策，宅基地的分配是“一户一宅”。而在现实里，宅基地私有观念在农民心中根深蒂固，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。如此，既不耕种，也不他用，地不能尽其用，怎样盘活利用闲散宅基成为亟待解决的课题。

空空宅基“空心”之痛

艾村位于平乡县南部，与周围村庄相比，算得上是个大村。近年来，随着交通日渐发达，这个村子里跑外做生意的村民渐多了起来。由于距离县城仅数公里路程，有些富裕起来的村民选择到县城买房居住。

县城的几个相对成熟的小区里，一些住户就来自农村，尤以年轻人居多。这种现象在其他地方如是，并不稀奇。“挪窝不腾笼”，相应的，其所在村庄的宅基便闲置起来。

在村民老陈的记忆里，10多年以前，村里家家户户种庄稼，人均田地好几亩，一早到晚铆足了劲儿干活。到后来，联合收割机和除草剂出现了，渐渐地，地里头只需几个人就能照顾得很好。机械化释放出富余劳动力，越来越多的年轻人走了出去。

据了解，由于青壮劳力外出，留在村里的以老弱病残和妇女儿童居多。城镇化浪潮冲击着小村庄，谁都不是局外人。二三十岁的年轻人以更急促而决绝的步伐离开这里。

与此同时，不仅仅在艾村，周边村庄临近公路的田间地头，新房渐渐多了起来，这也造成村民居住分散凌乱，村落分布面积过大，村庄外延拉得过长，在这种情况下倘若进行统一的村庄基础设施建设，难度可想而知。

走在村庄中心地带，一条弯弯的街道两侧，一座座破旧的老房子紧锁院门，透过低矮的围墙，门窗凋敝，院子中的杂物狼藉不堪，显示此地久无人来。而据村民说，至少荒废了七八年了，“以前这条街人丁兴旺，锅碗瓢盆，挺热闹的。”

“荒废”的宅基无人管

现实生活里，很多农民坚持认为，自家的宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。

总结发现，造成宅基地荒废闲置，除了上述部分到城镇打工、经商或举迁到城镇生活的村民，仍然保留着原来的房屋却无人居住的主要因素以外，还有村民在当地自建新住宅，旧宅基地却依旧存在，从而形成了闲置。

此外，还有些村民在靠近主要公路、街道新建房屋，既作商业用房，同时兼作生活用房，原来宅基因此闲置。

与村民聊天时，很多人坦陈“能多占一套是一套”，即使无人居住闲置，谁也不会选择将旧宅基按规定返还，这种现象在农村到处可见，大家都习以为常。

其实，村民们大都不清楚的是，就目前有关法律规定，事实上农村宅基地的所有权和处置权属于集体，而使用权和收益权属于占有宅基地的村民。

值得一提的是，据法律界人士介绍，我国宪法、物权法以及农村土地管理法等相关法律法规均没有对宅基地进行明确的界定。而现行的《土地管理法》和《民法通则》也没有使用宅基地使用权这个用语。

按照国家政策，村民每户只能有一处宅基地，但很多村民却认为，老宅基是自己的祖产，搬了新家也不愿意退出老宅，这样就造成了不少人有了新宅基还占着原来的老地方。

“家家情况不同，做通工作不现实。”一位村干部坦言，村上没有强制措施，法律也没有明确的处罚规定。更何况，仅靠村里集中连片腾挪开发，并非易事。

这不由得让人担忧，“人走地不动”、“建新不拆旧”才导致了土地浪费。显然，这似乎是一个难题。这种局面的形成，一个最为通用的缘由是“没有整体规划”。

“宅基”难题并非不可解

毋庸置疑，“老宅”荒废是造成“空心”的主要原因。2013年7月，记者探访曲周县小弟八村，这个平原小村在10多年前就曾发起一场轰轰烈烈的“老宅革命”，其实施效果以及现实意义颇受外界瞩目。

村支书张敬云说，“老宅革命”的原则是“一户一宅，多占收回;违章拆除，畅通道路”。推进过程中，张敬云和村委干部“打头阵”、党员干部第二批、干部亲属第三批……普通村民自然也就开始配合，“不偏心，公心办事，一把尺子衡量事情、处理事情”，“老宅革命”得以顺利开展。

饭要一口口吃，路要一步步走。张敬云说，“新民居建设不能摸黑赶路，必须规划先行。有领导提议说要整村搬迁，我嘴上打哈哈，一直不行动，因为心里清楚必须从实际出发。”

2009年7月，小弟八村请专业设计公司制定了到2020年的小弟八村建设规划。有了整体规划，具体实施还得一户一户来。统一建还是自己建，张敬云说，这一切都由村民自己说了算，“可以报名由村集体统一筹建，也可以自己掏钱翻盖，但是有一点，即不能超越规划好的边界。”

小弟八村模式有赖于一位“一身正气、一心为民”的老支书，其模式或多或少并非不可借鉴。但是，若要彻底解决这一问题，则不得不依赖在法律的框架内，找出解决这一问题的办法。如若城乡统筹发展和农村土地制度创新不能取得实质性的进展，空心化问题不仅会更加严重，而且将长期存在。

土地确权登记乃当务之急

可喜的是，十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，并要求“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

在业界人士看来，此举表明中央政府决心打破农地专用的垄断现状，以增强保障农民利益的决心，同时解决城镇化过程中存在的土地矛盾问题。

与此相应，2014年，河北省一号文件也提出了完善农村宅基地管理制度：“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，研究探索建立农民宅基地有偿退出机制，对自愿退出宅基地的农民给予一定的经济补偿”。努力争取国家农村宅基地改革试点，认真研究和探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径和具体办法。”

不可否认的是，宅基地流转是未来土地制度改革中的重要一环。记者走访时，不乏村民希望建立明确的城乡土地置换机制，“将原有农村宅基地退耕后，按一定比例置换中心村或城镇建房用地。或者通过农村宅基地流转，给家在城市的农民工带来收入，减轻他们的生活压力。”“不过，这一切都缺少一个大前提，就是没有形成完善而健全的土地统一登记制度，很多农民手里的证件要么没有，要么制式不一，非常混乱。”2月11日，邯郸市殷清利律师表示，没有确权登记，一切无权益从谈起，遑论担保、抵押等。

他举了这样一个案例以证实观点。永年县姚寨乡西河东堡村，面对人民路东延、市外环东南环开建，村南侧新建房屋林立，村中也不乏空闲宅基。栗某某的老宅因与北侧郝某存在争议，而自己宅基证丢失，便于2011年开始要求永年县国土资源局公开自己宅基证土地登记材料以便用于核对尺寸，至今经过信息公开行政诉讼一、二审，丢失赔偿复议、行政诉讼一、二审等程序，最终永年县国土资源局针对其登记仅提供一张《清理宅基地登记表》。而按照栗某某观点，该表系伪造，与邻居登记表笔迹、尺寸等不符，而且不是自己手印。目前，他又启动了撤销郝某宅基证的诉讼。

从1986年《土地登记规则》实施至目前的《土地登记办法》，两者都规定了宅基地的严格办理程序，但如栗某某一案却仅有一份《清理宅基地登记表》，“这不能不说农村土地登记的混乱”。

多年以来，殷清利律师持续关注农村土地制度改革，在他看来，事实上，宅基地的所有权和使用权已然分离，所有权是集体的，使用权归属个人，“宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上”。

据介绍，有观察者观点认为使用权自由流转的首要前提是，要依法规定宅基地使用权占有年限。对此，殷清利律师不予认同，目前对于农村宅基地而言，当务之急并非双权分离，也不是给集体建设使用权设定使用期限。而应该尽快地完成新一轮的土地登记确权工作，以便与城市的国有土地使用权、房屋所有权登记共同构筑不动产统一登记体系。只有建立这一体系，便能充分有效实现农村宅基地的抵押等收益。

(本文图片由段冀中拍摄)