行政等级：京津冀一体化非解不可的死结

近30年来京津冀一体化的各种规划和设想不下十几个，但全部都停留在概念上、纸面上，无一落到实处，少有的溢出效应，也仅限于交界处的观光旅游和农产品供给。根本的制约因素就在于中国特殊的行政等级管理体制。

□李宇嘉

本质上，京津冀一体化是区域协调发展的问题，而区域之间发展如何协调，决不能拿国际城市案例(大东京、大纽约等)作为参照，而应从中国特殊的行政等级管理体制来看待。在中国，行政层级的级别决定了资源配置能力的高低，而GDP的地方本位主义决定了区域之间的竞争关系要大于合作关系。因此，在我国的“城市群”里，不存在绝对意义上的产业协同，大多是产业同构、同质和竞争的关系，包括发展得较好的长三角和珠三角区域。

长三角和珠三角等区域之所以发展得较好，是因为区域内民营经济、私营经济发展有历史渊源，同时借助于市场化程度高带来的竞争红利、政府放权红利和外向型经济的开放红利，区域内各个城市均受益，经济发展差距较小，城市政治地位对于资源吸附的能力较低，掩盖了行政等级管理体制和GDP本位对区域内城市协调发展的阻碍。但是，各个城市外向型产业同构、资源分布不均、产业发展特色不足的弊病改变不了。在外需长周期回落后，两个区域内的很多城市都出现了“空城”的问题，如惠州、东莞、常州、无锡和苏州等地，这与中心城市深圳、广州、上海的高房价、道路拥挤、基础设施不足、发展空间不足等“城市病”形成了鲜明对比病。

京津冀区域发展失衡，之所以较珠三角、长三角突出，源于区域内行政层级差距太大，造成资源集聚和发展上的数量级差距。北京作为党中央、国务院所在地、历史上巨龙藏气的风水宝地、绝大部分政治和社会精英云集的地方，其行政等级地位远远超出了省级范畴。北京对于资源的吸附不仅局限在京津冀，而在全国，从而造成其资源集聚程度、吸附能力远远超过了天津和石家庄这两个区域内的中心城市。在经济地位、公共服务水平、产业结构上，天津和石家庄与北京相比存在着非常大的差距，自改革开放以来，这种对于天津和河北两个区域的“虹吸效应”(而非“溢出效应”)从来没有扭转过，天津、石家庄无论在资源配置、行政协调上都属于从属地位。

尽管北京从未将自身定位为经济中心，但经济体量一直位居全国第二位，仅低于上海，这让一直致力于成为北方经济中心的天津在地位上始终非常尴尬。这就是为何天津人口已过1400万，还是工业比重一枝独秀的特大城市第二产业占比52.4%，而在国家政策如此惠顾的情况下，滨海新区依然难逃“CBD变空城”结局，在带动天津产业全面升级上的作用严重低于官方预期的原因所在;同时，这也就是为何贵为环首都经济圈第一区域的河北省，环北京周边仍有62个国家级贫困县、近800万贫困人口原因所在。

仅从这个角度来说，京津冀还谈不上城市群的范畴，从空间发展上看，概括为经济发达区域 经济落后区域的组合，或者大城市 周边农村的组合或许更贴切。北京的过度发展与天津和河北相对落后，事实上造成了三方“共输”的结局：资源过度在北京集中造成的高房价、城市拥挤、大气污染、公共服务短缺、外来人口积极涌入但归属感差，而津冀被迫依赖以工业、房地产为主的传统产业，不仅附加值低、优质资源吸纳能力低，而且造成严重的大气污染。据对北京PM2.5来源的分析，25%的污染物来源于区域间的传导。

因此，京津冀一体化的要害，是要根治新中国成立以来资源在北京过度集中造成的“城市病”，附属的问题才是北京与津冀的发展反差。这一问题若局限在北京区域内是无解的，在京津冀这一大区域内求解才是唯一现实的选择，而横亘在求解难题前的第一大障碍，便是中国现实的政治经济体制，即行政等级和GDP本位主义。自1986年提出“环渤海经济区”以来，近30年来京津冀一体化的各种规划和设想不下十几个，但全部都停留在概念上、纸面上，无一落到实处，少有的溢出效应，也仅限于交界处的观光旅游和农产品供给，产业协调和人口分流层面的合作成为空谈，根本的制约因素就在于现实的政治经济体制。

例如，就产业和人口搬迁而言，每一个企业若搬到河北或天津，一方面要丧失企业在首都的经济和社会利益，如企业和员工良好的社会保障、企业和员工享有的优质低价且覆盖面广的公共产品、企业脚下土地的经济价值、凭借首都关系网所建立的各种社会关系和营销网络等等;另一方面，北京在短期内也必须承受经济增长的下滑，各产业链上相关部门的经济和政治利益大幅度缩水的代价。在过去有限的产业(如首钢、部分央企生产线)转移中，北京不仅将税收大头留在北京，而且公共资源一点都没有在津冀落地。对于津冀来说，北京并不是基于互惠的角度来合作，更多的是在甩包袱，这也大大挫伤了津冀的合作热情。例如，河北的燕郊在解决北京人口分流问题上作出了巨大贡献，但今年将开通的、连接廊坊燕郊的通州地铁6号线却在京冀交界处戛然而止，丝毫不考虑河北的利益。

因此，京津冀一体化能否破局，就看三方能否本着津冀为北京分忧、让津冀受惠“共赢”的大原则出发，打破利益和体制鸿沟了。如果北京能以牺牲短期增长和利益来换得长期的美好前景，主动承担起一体化区域内公共服务设施建设的职责，通过市场的力量实现产业和人口的再平衡;如果津冀在承接北京劳动密集型产业、央企、教育机构、医疗机构、住宅集中区的基础上，实现产业结构的再调整，则一体化前景可期。未来北京可定位为政治中心、要素配置中心和全球总部基地，天津则向以高端制造业、科技研发和港口物流为主的经济中心迈进，河北就能成为生活服务业、环境优越的人居消费中心。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)