县级政府融资平台现状及商业化改造建议

文/孙军红 史长文

近几年，各地方政府为响应拉动内需的要求，纷纷加大基础设施建设力度。各地政府融资平台相继组建并向国开行及农发行申请贷款，通过贷款各地均加大了基础设施建设力度，加快了招商引资的步伐，为地方经济的发展作出的巨大的贡献。随着国务院和银监会加大对政府融资平台的清理整顿，县级政府融资平台也出现了各种问题。

一、县级政府融资平台管理及经营上出现的问题

1、政府融资平台的设立具有浓厚的行政色彩

政府融资平台的设立大部分具有急功近利的色彩，大部分是在政府向金融机构借款前匆匆成立。在新的公司法颁布前，有部分融资平台的注册资本中货币资金比例达不到30%的要求，还可能存在以虚高价格评估的土地做注册资本。融资平台在人员组成方面，法人代表职务一般由副县长或副县级甚至可能是部门的副职担任，副职由财政局、建设局、土地局等部门的副职担任，而这些人员几乎都是兼职，工资及福利待遇基本与融资平台的经营好坏无关，从而使融资平台的经营行为一切以政府指令为准，形成了项目管理上的严重缺陷。

2、申报项目的政府项目资本金配套、使用不规范

根据国务院关于项目资本金的规定，政府融资项目项目资本金不得低于项目总投资的20%。相对于地方财政实力较强的县，县级配套的项目资本金一般会如实列入财政预算，能真实配套。而财政实力较弱的县(一般的农业县或“吃饭”财政的县均属此列)为申报项目的成功，有的地方政府从财政借入一笔项目资本金暂时作为项目资本金申请贷款，贷款批复后，又通过“转圈”回到财政。从而可能影响整个的项目的具体实施。

3、项目贷款资金使用未按合同约定用途做到专款专用

根据项目贷款资金的使用要求，项目贷款需专用于借款合同约定的具体贷款项目，并使用报账制。而实际操作中，由于融资平台成立的局限性，行政色彩过浓，融资平台的高管人员受政府的影响过大，政府哪里需要资金，融资平台就往哪里拨资金，项目资金的使用很难做到专款专用，对金融机构的信贷资金形成很大的风险。虽然金融机构现在都是垂直管理，但毕竟还是在政府领导之下，和政府各部门有着千丝万缕的联系，金融机构对政府使用资金是严格管理不对，不严格管理更不对。

4、项目的现金流严重不足

政府融资平台投资的项目分为有直接收益来源项目和无直接收益来源项目。有直接收益来源项目如污水处理项目、土地储备项目等，该类项目的收益均是进入地方财政后再拨入相应的建设单位。无直接收益来源项目如路网建设、水网建设等，该类项目也间接收益来源于相应的土地的增值。无论是有直接收益来源还是无直接收益来源的项目，其主要还是靠财政。大多数县级财政是“土地”财政，政府融资平台的还款来源也是依赖土地，而为了平衡财政局、土地局等部门的利益，往往融资平台收储土地的经营收益不能完全返还融资平台，甚至融资平台储备土地的成本都不能从财政返还，从而造成融资平台的现金流较为匮乏，更为直接的影响是融资平台不能按期还本付息。

二、实施政府融资平台商业化改造的建议

2010年6月10日国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文件)，明确提出“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。根据文件要求，结合地方政府融资平台公司现状，现就地方政府融资平台公司实施商业化改造提出如下建议：

(一)完善法人治理结构

1、地方政府融资平台公司原则上由承担政府资源管理特殊职能的国有资产监督管理局、非税收入管理局、土地收购储备中心代表政府出资组建。

2、出资人的出资额必须满足公司注册、承借债务、经营周转的需要，要用优质资产和不低于注册资本30%的货币资金出资。公司组建时注册资本不实的按规定充实到位。

3、平台公司要按《公司法》规定和现代企业制度成立独立于政府行政之外的董事会、理事会、监事会。公司实行“董事会领导下总经理负责制”，理事会由总经理、副总经理、部门经理组成。

(二)建立公司运行机制

1、公司运行完全按《公司法》的规定实行商业化、市场化运作，在董事会领导下自主经营、自负盈亏、自主分配、自我发展。

2、公司承担的公益性、非公益性项目建设，由公司按项目规划组织项目建设，承担项目投资，经营项目资产，获取项目利益，如政府安排公益性项目必须按投资额给予利益补偿。

3、客观划分政府资源的财政收入与经营收益。根据不同的资源，不同的政策，不同的投资方式建立不同的分配关系。

(三)建立风险防控机制

1、建立有效的偿债机制。公司融资须坚持“举债有度、还债有信、用债有效、管理有力”，必须有真实可行、效益可观的项目，实行“借-用-还-管”一体化，要将债务控制在公司财力承受的范围内。

2、加强监管。公司自觉接受董事会领导，接受监事会和党委、政府有关部门监督，接受发展改革局、财政局、审计局、国土资源局、建设局、规划局等部门对投融资平台公司的指导。公司必须建立严格的内控机制，依法依规开展投融资业务及项目管理。（文/孙军红 史长文）


 

责任编辑：乔慧