金融监管协调发展与央行监管能力建设研究

文/曹士刚 史长文 张贵友

随着金融混业经营格局的逐步建立，近年来现行金融分业监管体制的弊端日渐显露。由于金融监管现行体制下监管主体过于专业化、定向化和多元化，加上工作缺乏有效沟通和信息共享，现实中多头重叠监管和监管撞车现象时有发生。这样，既无形中增加被监管者的配合负担，也客观上浪费了稀缺的金融监管资源，无疑会影响金融监管总体效率提高。从目前情况看，最为便捷和有效的解决办法是指定和授予某一权威机构牵头协调各个监管机构，统一布局、调度辖区金融监管业务。目前，能够承担这一角色的组织，非中国人民银行及其分支机构莫属。本文从分析我国金融监管面临的困扰出发，通过进一步分析人民银行牵头监管协调机制面临的问题和难点，提出强化人民银行内部建设途径实现其统领金融监管协调发展的政策建议。

一、我国金融监管运行中面临的困扰

首先，专业化的分业监管遭遇日趋复杂的混业经营所赘，现行独立的分业监管已经难以适应金融形势发展需要。随着金融竞争的加剧，近年来我国各行业间的界限正在变得模糊，国内机构的综合经营、交叉经营不断扩大，金融创新和金融经营综合化趋势日趋明显。特别是外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。显然，目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展，监管触觉不及，力度打折，很难实现监管的预期目的。

其次，各监管机构各行其是，导致监管遗漏、监管撞车、监管纠纷现象，降低了监管效率。在分业监管模式下，证监、保监、银监机构均按照自己管辖的专业内容开展监管工作，所以现实中监管对象大都是对准具有主体业务的行业单位，即证监会监管证券经营公司，保监会监管保险公司，银监会监管银行业机构，而监管机构对这些单位中除主体业务以外的经营内容不予理会，显然这就漏掉了主体业务以外的经营内容;从被监管单位考虑，由于各监管机构按照自身的工作安排开展监管工作，现实中也往往造成一定期间内各监管机构轮番对同一单位监管的现象发生，形成监管撞车;另外，各监管机构在具体监管活动中也难免出现对同一单位监管业务交叉现象，形成同一业务此机构监管定性甚至处罚了而彼监管机构又行监管并定性处罚，出现依据不同而定性分歧现象，客观上导致监管机构间的监管纠纷现象发生。

最后，互联网金融的出现，加剧了金融行业混业经营的趋势，也对金融行业当前的分业监管的格局提出了挑战。面对蓬勃发展的互联网金融，对这一行业的监管应向何处去?监管政策制定时应秉持哪些原则?为了更好地对该行业进行监管，同时推动行业发展，立法层面需要哪些跟进?虽然国务院审改办公布了“一行三会”行政审批事项的权力清单，但直到目前仍难厘清对互联网金融的监管思路和监管模式。

事实证明，目前的分业监管模式已经难以适应金融混业运行的现实情况，所以不断完善金融监管体制，提高监管部门的综合监管能力势在必行。日前，国务院批复中国人民银行提交的《中国人民银行关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度无疑是解决目前金融监管困局的及时举措。但从金融运行情况和金融监管状况来看，目前实施由人民银行牵头金融监管协调机制尚面临一系列问题、困扰和阻力，有待于采取必要的法规与措施予以解决和排除。

二、人民银行牵头金融监管协调机制面临的问题和难点

(一)不具行政制约优势，人民银行难以统驭监管协调机制

国务院批复人民银行作为金融监管牵头人，从行政法规角度确立了人民银行协调金融监管的名正言顺地位。但是，在尚处于典型官本位的基层监管体系中，人民银行与辖区各类金融监管机构处于平级，人民银行不具有协调的行政优势，所以当监管主体之间出现潜在冲突时，一些部门从有利于本部门出发采取一些有损其他部门利益的行动，作为监管牵头人的人民银行往往无能为力。

(二)没有经济制约手段，人民银行协调牵头作用大打折扣

人民银行与其他金融监管组织并列于不同的监管体系，各监管成员之间是平等的、自愿的，人民银行对其他成员不具有任何经济约束手段，所以作为金融监管协调牵头人的人民银行在遭遇任何一方金融监管机构缺乏主动性和抵触性的行为时，其金融监管协调牵头人的角色和作用便难以有效发挥出来。

(三)缺乏监管专业人才，人民银行牵头监管协调难度大

作为监管协调机制的牵头人，人民银行相关人员必须拥有一支懂政策、精业务的专业人才队伍通过具体工作来实现和发挥相应作用。但是，就目前基层人民银行来讲，由于人员老化、专业知识陈旧，加上金融创新日新月异，业务繁多，金融交叉业务越来越多，这样以来，人民银行的监管能力特别是混业经营背景下的金融监管能力差距也越拉越大。所以不要说人民银行牵头金融监管协调机制，就是让其亲自实施金融监管业务，由于很多监管人员缺乏跨业监管必备的知识和能力，现实中也往往胜任不了具体的金融监管工作，因而在金融监管协调机制中人民银行统领监管工作和协调各个监管部门之间关系方面难免会形成诸多障碍。

(四)尚无监管信息共享机制，监管协调无米下锅

信息共享是金融监管协调机制运行的载体和前提。然而，目前我国金融监管的数据与信息共享机制尚没有真正形成。由于金融监管的基础设施建设落后，监管机构之间的信息网络不能满足金融监管协调的实际需要，致使监管机构之间缺乏协调沟通的原料，直接影响到金融监管协调的内容覆盖和实时运作。

三、构建金融监管协调发展的央行监管能力建设探讨

(一)国家授权与推动，奠定人民银行牵头金融监管协调机制顺畅发展的组织建设基础

成立高于各金融监管机构级别的协调组织，赋予人民银行作为牵头人必要的协调制约手段。根据基层金融监管现状，实现有效监管就有必要完善对监管机构监管行为的约束，所以最有效的办法是成立一个行政级别高于各监管机构的金融监管协调委员会并由人民银行牵头统驭协调，成员包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、国资委等相关部门。金融监管协调委员会应以维护监管秩序为出发点，开展货币政策与金融监管政策之间的协调、金融监管政策和法律法规之间的协调、维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调、交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调、金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。另外，还应对金融监管机构的违法行为进行监督，对金融监管联席会议达成的协议执行监督。

(二)强化央行内部建设，提高牵头金融监管协调能力

1、人民银行应着手选拔、充实、培养复合型监管人才。作为金融监管协调机制牵头人，人民银行监管人力资源必须充实，监管队伍必须有战斗力。为保障有效发挥监管协调牵头人作用和顺利开展监管交流与合作工作，人民银行金融监管人员不仅要掌握本监管领域的法律法规、政策以及相关金融业务知识，也需要熟悉其他金融监管领域的相关事项。所以，人民银行应当将复合型监管人才培养纳入重要议事日程，通过大力引进金融监管人才、强化监管业务培训、建立不同监管机构人员工作交流等途径不断提高监管人员的政策水平、业务技能，以尽快具备金融监管协调机制牵头人的能力。

2、强化监管信息基础设施建设。金融监管信息基础设施建设，包括人民银行牵头人对信息的贡献与统领基础设施建设、各监管机构内部信息资源共享管理机构基础设施建设以及监管信息软件开发等方面。具体内容：一是发挥人民银行现有信息系统平台作用，并以此为基础建立监管成员共享的信息交流机制，使信息交流日常化、规范化和制度化。二是各级监管机构内建立金融信息资源共享管理机构，负责金融监管信息中心承担监管信息的全面收集、筛选、管理以及信息系统的开发、维护等工作，确保信息共享的长期性、稳定性和安全性。三是针对不同部门的监管职能、岗位和管理层次，进行金融监管系列软件的开发。

(三)建立人行统领下的金融监管分工机制，理顺各监管主体之间的关系

监管分工应当包括牵头人、各监管机构和协调一致监管组织的职责与分工。包括：一是处理好人民银行与各监管部门职能上的交叉，明确相关职能的主导部门及其职责权限，避免因职能交叉出现的相互推诿或监管重叠现象。 如人民银行为银行业金融机构金融数据统计汇总机构和金融数据对外发布机构， 银监会统一使用由人民银行汇总的金融统计数据，充分发挥信息共享机制的作用，避免金融机构重复报送弊端，减轻金融机构的负担。作为监管协调机制的牵头人，人民银行也应当是监管信息共享平台的牵头人，人民银行要利用金融信息系统，整合各系统的数据和信息，对接各金融监管部门的信息系统， 使各方充分掌握连续性的货币政策和金融监管信息，共同维护金融稳定。二是各金融监管部门应合理分工，加强配合，实施有效监管和规范监管，形成监管合力，避免各自为政、各行其是的弊端，各金融监管部门在监管中出现的矛盾要及时提交金融监管委员会协调。三是建立健全协调一致的金融监管组织。近年来，银行业、证券业、 保险业之间的业务相互交叉现象越来越复杂，为避免重复监管和监管真空，有必要通过协调一致的监管组织实施监管，所以成立一个跨监管部门的金融监管协调机构势在必行。协调一致的监管组织作为各监管机构专业监管的必要补充，专门负责交叉机构和交叉业务的监管工作，这样便客观上避免了重复监管、遗漏监管和推诿监管现象发生。

(四)发挥人民银行在中央与地方双层金融监管模式下的协调作用

目前，我国金融监管主要集中在中央层面，如“一行三会”为主体的顶层垂直监管模式。在此框架下，各地分支行或派出机构的监管行为基本上是始于顶层统一安排，统一行动。基于地方上的金融运行实际由分支机构或派出机构主动开展的金融监管活动少之又少。另外，随着我国市场化改革的推进以及行业准入政策的进一步放宽，近年来地方层面的微型金融机构数量越来越多，经营行为越来越活跃。以小额贷款公司为例，根据央行数据显示，截至2013年末，全国共有小额贷款公司7839家，贷款余额8191亿元，全年新增贷款2268亿元;从2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融机构数量的遍地开花与机构分布地方性失衡现象，客观上导致不同地区金融运行特点迥异与监管负担的轻重不均。如何根据本地区金融运行特点开展金融监管活动，确保辖区金融稳健发展?构建中央和地方两个层面的金融监管模式，强化分支机构、派出机构以及地方层面的金融监管比重，无疑是解决当前我国金融监管困局的最得体、最应时的历史性选择。启动中央和地方两个层面的金融监管模式，必须发挥人民银行基层行在工作协调、信息沟通与业务指导方面的作用。只有这样，才能确保中央与地方金融监管相向而行，工作顺畅，取得预期的监管效果。

(五)充分利用有利于金融监管协调发展的外延因素

其一，完善监管协调机制与政府有关职能部门如财政部门之间的协调合作。在理顺上述各机构之间关系的基础上，合理、清晰地界定各机构的职责，这样才能主次分明，避免重复监管和监管真空的出现，从而建立一个高效的监管协调机制。其二，建立金融监管机构与金融同业协会和其他社会中介机构如会计师事务所、资信评级机构等之间的协调合作。这样既可以发挥这些社会中介机构的专长，又可以弥补监管资源有限的缺陷，从而可以有效地降低监管成本，提高监管效率。三是把地方政府部门纳入金融监管协调机制，为防范金融风险营造良好的金融生态环境。四是建立金融网络平台建设，强化互联网金融监管建设。其一，从防止发生系统性风险和区域性风险出发，要考虑到互联网金融业务风险管理的各个环节，即风险识别、风险排查、风险量化、风险定价、风险防范和应急预案，严守风险底线;其二，注重互联网中金融消费者的保护工作，从满足消费者需求出发，防止经营者侵犯消费者权益行为;其三，注意法律边界，法律底线，严禁互联网金融演变成非法集资、集资诈骗的活动场所。(文/曹士刚 史长文 张贵友)