国务院:商业地产开发与政府脱钩 推向市场

昨天，中国政府网发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

名词解释

地方政府债务

“地方政府债务”和“地方政府性债务”是两个不同的概念，涉及债务范畴并不相同。地方政府性债务，除包括政府举借债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质债务。按要求，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

看点

1.借钱

不得假手企事业单位

《意见》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

2.花钱

不得用于经常性支出

地方政府借来的钱，当然不是想花到哪里就花到哪里。《意见》规定，对于地方债务用途，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制。对于使用债务，《意见》也还要有硬性的监督。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

3.还钱

中央政府不出手救助

谁举债谁负责，《意见》强调地方政府偿债的“责”，明确地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。要建立债务风险评估和防范工作，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。

4.渠道

公益项目可社会融资

对于地方政府举债的融资渠道和平台，《意见》明确，商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务等同于一般竞争性企业债务;对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广政府与社会资本合作模式，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

现状

多数地方债未入预算管理

据审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

财政部部长楼继伟曾明确表示，这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

业内专家普遍认为，当前我国地方政府债务风险虽总体可控，但如不及时采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续发展的隐患。

解读

赋予地方政府举债自主权

财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟我国国债实行余额管理的做法一致。

允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。