耕地占补平衡不能只看数字

瞿长福

由于长期累积的土地粗放利用的冲动和惯性，加上制度不健全、机制不完善、监管有漏洞等多种原因，导致占补平衡在一些地方走样变形，甚至变成数字平衡游戏，难以保证粮食产量，难以维持农业可持续发展。我国耕地保护形势依然十分严峻，必须严格坚持“占一补一，占优补优”的要求，确保补充耕地数量质量双到位，不能仅仅维持数字平衡

谈到耕地占补平衡，第二次全国土地调查的一组最新数字让人过目不忘：从1996年到2009年的13年间，我国仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。

1999年新修订的《土地管理法》实施后，耕地占补平衡政策就已经开始实行。10多年过去了，尽管我们强调坚守耕地红线，耕地占补平衡依然存在不少问题，有些问题甚至触目惊心。

近日，中央领导对耕地占补平衡作出重要指示，要求采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。这一重要指示，既对当前依法依规做好耕地占补平衡提出了明确要求，也对落实好最严格的耕地保护制度指明了方向。

多年来，由于长期累积的土地粗放利用的冲动和惯性，加上制度不健全、机制不完善、监管有漏洞等多种原因，导致占补平衡在一些地方走样变形，甚至变成数字平衡游戏。这种变味的数字平衡，修饰了一些地方统计过关的“面子”，掩盖了耕地质量下降的“里子”，与“占一补一，占优补优”的数量质量双平衡的要求大相径庭。

这种占补不一的情况，主要表现在城镇扩张与乡村熟地减少两个层面。近些年，城市外延扩张占用了大量土地，而城市大多处于平原地区或者土壤条件较好地区，导致城市扩张占用的一半以上是耕地。国土资源部数据显示，从1996年完成第一次全国土地调查到2009年完成第二次全国土地调查，城镇用地增加了4178万亩，占用的基本是耕地。而从补充耕地看，一些大城市、特大城市可供开垦的未利用土地接近枯竭，还有一些地方耕地补充难度很大。为了达到占补平衡，许多地方都是占近补远、占优补劣、占水田补旱地。这样的占补平衡，即使数字上平衡了，也难以保证粮食产量，难以维持农业可持续发展。

在乡村，除了城镇边界推进、园区扩张占地，还存在内部粗放建设、土地指标交易导致的耕地减少、占优补劣等问题。一些传统农区片面地把建新房作为新农村建设标志，占用熟地建房修院;或者为了在占补平衡中获得土地交易指标，让农民集中上楼，有的甚至让边远山区农民整村进城，把原先的农居地复垦为耕地作为指标交易出去，而这样的土地需要很长时间才能成为熟地，有些已无法耕作，只能体现在统计数字上。

耕地是最为宝贵的资源，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情是很长时间内不会改变的。在人均耕地上，1996年我国人均耕地为1.59亩，2009年下降到1.52亩，比世界人均耕地3.38亩的水平低了许多。在耕地质量上，现有耕地中有相当部分的林地、草地和坡地需要在生态建设中逐步退出，还有相当部分受到重金属污染或者因工矿塌陷、地下水超采等不适宜耕种。这样的国情农情，决定了我国耕地保护形势依然十分严峻，必须严格坚持“占一补一，占优补优”的要求，确保补充耕地数量质量双到位，不能仅仅维持数字平衡。