刘慧勇：“十三五：改革构建清廉政府

文/刘慧勇(中国投资协会副会长)

举国上下对清廉政府的热切企盼，丝毫不弱于对生态环境的追求

目前举国上下，比根治雾霾更热切企盼的，是转变社会风气，治理道德污染，严惩官员贪腐，深化体制改革，构建清廉政府。通过改革构建清廉政府，相对于转变全社会的风气，属于以点带面，可以收到事半功倍的效果;与严惩贪腐官员相比，实为由表及里，能够获得治本去根的疗效。因此，为了加快走向福利社会，制定“十三五”规划，需要把构建清廉政府，摆上不低于建设生态国家的重要地位。

政府是否清廉关键在体制

纵观古今中外，彻底清廉、无一贪官的政府很少见，但政府确实有较清廉与不清廉之分。观察两类政府的形成原因，国民观念与政治体制，是其中最主要的两大影响因素。如果在国民的观念中，既畏惧又崇拜官员和权力，不珍重、不伸张自身的权利，因而办事喜欢托人求情，挖门子找官员帮忙，那么，即使政治体制再好，贪官污吏也不会少。贪官逐渐多起来，以致成帮结伙，原本多么好的体制，也将慢慢变坏，以适应贪官的繁殖。

但话还得说回来，按照“存在决定意识”的历史唯物主义观点进行分析，我国民众喜欢求官办事的社会风气，并非天生地长，更不是内心所愿。千百年来，我国严酷的社会现实是：不求官，难办事。正是这种社会现实，产生了上述的国民意识，形成了如今的社会风气，为滋生贪腐提供了肥沃的土壤。官员的贪腐行为，作为一种社会存在，毒害了国民意识;不良的国民意识，反过来又加剧了官员腐败。由此形成一个自我强化、令人头痛的怪圈。

如何走出这个怪圈?只能在深查严惩贪官污吏、苦药治表的同时，深化政治体制改革，精心固本。通过近两年的严厉打虎拍蝇，已经对官员贪腐形成了强烈震慑，在短时间内给民众带来了巨大希望。此种态势持续下去，作为一种新的社会存在，必能培育出新的国民意识，逐渐形成新的社会风气。乘势在此基础上进一步治本，通过改革构建出官员缺少贪腐机会与渠道的政治体制，新的国民意识和社会风气就将得到强化，由此打破旧的恶性循环，进入新的良性循环。

新一届中央领导班子，严打贪官，果断反腐，给中华民族带来千载难逢的新机遇。能否在此基础上由表及里、建立起优良体制，关键就在今后10年。其中关键的关键，是前5年。“十三五”的体制改革规划，重点突出，积极稳健，后5年的阻力就小，10年可望见到大成效。否则，就可能遇到曲折，甚至出现反复，以致错过良机。因此，制定“十三五”规划，务必要把政治体制改革摆上优先地位，作出精心安排。

政治体制改革重点在两会

解决任何问题，都必须抓住重点;抓住重点，事半功倍。规划推进我国的政治体制改革，重点应当放在哪里呢?笔者认为，应当把改革的重点放在两会，首先从人大与政协的改革入手。抓住这个重点，政治体制改革就能够绕开各种险滩，由难变易，势如破竹，易见成效。不从这个重点入手，我国的政治体制改革，就是一件极其艰难的事情，要走曲折而漫长的道路，甚至存在引发社会动荡的风险。

人大与政协，都是立法与监督机构，应当在加强立法和监督方面，发挥主导作用。举世皆知，目前我国最紧迫的事情是加强法治。加强法治的最基本环节，就是要加强立法、执法及执法监督，其中立法最为根本。长期以来，我国的很多法律法规议案，都不是由人大代表或政协委员提出，而是由政府主管部门草拟，提交人大表决通过。这就不可避免会使我国立法较多反映部门利益和官员需求，为官员腐败提供便利渠道。正因为如此，两会未能很好履行立法职能，被人们戏称为“橡皮图章”。这是造成我国法治薄弱的一个非常重要原因，不解决这个问题，法治难以健全，即使把更多财力用于维稳，国家也难以长治久安。

对症下药，积极推进两会改革，大力支持两会的日常运作，使两会有条件、有能力更好履行立法职能与监督职责，彻底改变从部门利益出发草拟法案的不良作法，使法律法规更多体现民众利益，就可以大幅度减少社会矛盾冲突，收到更大的维稳效果。进一步说，把政府主管部门目前担负的草拟议案工作，绝大部分都转移给人大代表与政协委员，不仅能够避免立法的部门利益化，而且还可简化政府部门的内部机构设置，减少公务员人数，大幅度节约行政经费，为构建清廉政府提供更好的客观环境。

进一步说，如果两会改革的方向正确，措施得当，必能极大提高广大人民群众的参政议政热情，迅速提升国民的政治素质与议政水平，进而形成以讨论说理的方式、少数服从多数的原则、心平气和解决公共事务争议问题的社会风气。在这样的国民素质和社会风气下，社会易于趋向稳定。稳定的社会秩序、政治素质较高的国民，反过来又为两会的改革提供坚实的社会基础与良好氛围。由此形成良性循环，适合我国国情的良好政治制度，就可望在不太长的时间内建立起来。

两会改革治本药方在脱产

任何改革，要以较小代价，取得较大成效，都必须抓住主要矛盾，解决现实存在的最迫切问题。只有这样，才能牵一发而动全身，收到事半功倍的效果。目前我国两会直接呈现在世人面前的最大诟病，就是人大代表和政协委员全都不脱产，谁都没有在任职期间，放下自己的现有工作，拿出足够时间，一心一意履行自己的立法与监督责任。无论他们的主观心愿如何，其时间分配的客观表现，却清楚表明他们并不看重自己肩上的重大立法责任，而是把人民委托给他们的神圣职责，当成了茶余饭后的业余事情。人的精力毕竟有限，两会委员与代表全都利用业余时间搞立法与监督，难免流于形式。

客观分析，两会存在如此明显而又严重的病患，不是来自全体代表和委员们的个人道德缺欠，缺少对公共事务的责任心，而是由体制弊端造成的。现行的两会体制，不给委员代表们支付职务薪金，更没有拨付给他们设立办公室、聘用秘书和进行必要调研活动的经费，自然也就没有理由要求他们脱产，不可能规定他们必须在当选任职期间辞去其他职务。

切实解决现实问题，两会体制改革需要首先从人大代表和政协委员脱产付酬做起。只有这样，两会才能切实担负起立法与监督职责，为实现法治社会提供最基本的制度保障。从财政支出角度说，给人大代表和政协委员支付职务薪金，拨付聘用秘书和调研活动经费，没有太大困难，不构成真实障碍。其实，由此而精简下来的政府主管部门公务员人数，就可能超过脱产的两会代表委员人数。

当然，这要求两会的代表与委员总人数也必须适当精简。譬如，以省市自治区为单位分配名额，100万人给1名代表，6万平方公里辖区面积加1名代表估算，全国约1500名人大代表。再加上各省市自治区选派7位、合计200多位的全国政协委员，中央级两会总计不到1800名代表和委员，比现有人数减少很多，财政负担不重。退一步说，即使为此需要适当增加一些财政支出，只要法制健全了，立法的效率和公正性都提高了，让良法给人民带来更大福祉，使官员贪腐从制度上受到严格监督和强有力的抑制，大幅度减少贪腐损失，显然也是值得的。

其实，推进两会改革，规定代表委员脱产，同时支付职务薪金，可能遇到的最大障碍，主要来自既得利益集团。既得利益集团为维护他们的既得利益，反对改革两会，有可能编造出最具煽动性的说辞，就是设法把两会改革与党的领导对立起来。他们或许会说，规定两会代表委员脱产，全力以赴履行在当选期间的立法与监督职责，会把工作繁忙的党政军现职领导排除到两会代表委员之外，这不就是削弱党对两会的领导吗?企图以此说服党政军领导人在不同场合发声，否定两会代表委员脱产的改革。

既得利益集团的上述煽动性说法，或许能够在喜欢虚荣官员中起到一定效果，但对胸怀全局、英明睿智的党和国家领导人来说，上述说辞的虚伪性，则昭然若揭。党和国家领导人真地必须作为代表和委员，具体担负提出和审议议案的任务，才能保证党对两会的领导吗?事情显然不是这样的。他们的说法，隐含着对党的矮化，似乎除了现职官员，共产党再无人才，可以胜任两会代表委员的立法与监督职责。实际情况是全党人才济济，不难派出适当人选，按届轮流参选代表和委员，全心全意地在两会中模范工作。这样做，实际效果肯定是在强化两会的同时，进一步加强党的领导，而非相反。

地方两会改革亮点在竞选

如果两会代表与委员是脱产、专职、付酬的，并且配有秘书和接待来访者的办公室，还要拨付调研经费，那就绝不允许滥竽充数，必须要求他们确有立法才干和高度的责任心，同时还要善于联系选民，勤于倾听各界民众的意见，真正能够担负起立法与监督的职责。怎样才能发现符合上述条件的人士?最有效的办法，就是竞选。竞选的第一关，是让有志于此的人士自己站出来竞选，如果连这点意愿和勇气都没有，显然不可能做好立法与监督工作。

这一由本人站出来参加竞选的程序，特别重要，很有实效，有明显劣迹的人、没有公共业绩可言的人、脱离群众的人，一般都不敢站出来献丑。至于站出来竞选的人士中，谁的能力更强，谁更可信，选民投票是个较好的选择程序。虽然多数人的选择有时也可能出错，但从长期看，多数人总比少数人选择错误的概率小一些。这样的竞选活动，必然迅速提高我国人民的政治觉悟和全民素质，显著提升人民群众的政治鉴别能力和政策评价水平。

由于我们民族以谦虚为美德，自古缺少竞选经验，两会代表和委员的竞选工作，需要从基层稳步做起，逐步积累经验。作为第一步，可以考虑用两年多时间进行认真准备，争取于“十三五”规划期间，从2017年夏秋开始，在全国开展区县人大代表和政协委员的竞选工作。取得经验后，争取于“十四五”规划期间，从2022年夏秋季开始，在全国开展地级市两会代表委员的竞选工作。进一步取得经验后，可望于“十五五”规划期间，从2027年秋季开始，在全国开展省自治区直辖市两会代表委员的竞选。

在此基础上，全国两会的代表和委员较易产生，短时期内未必需要进行直接竞选。这是因为各省自治区直辖市的两会代表和委员，都是在市县选区通过竞选程序选举出来的，具有较好的群众基础，当他们经过一届任期，已经有了履行立法与监督职责的实际表现，就可以考虑以他们为候选人，经由省级两会的内部选举，产生全国两会的代表和委员。全国两会代表和委员要争取连任，或者改换代表与委员职位，都可以回到本省级两会去参选。

清廉政府构建捷径在精简

通过上述改革，使两会都由脱产的代表与委员组成，专职履行立法与监督职能，法治得到显著增强，政府行政部门就有更好的条件大胆简政放权，更多减少行政审批，更大幅度地精简机构和人员，首先在机构设施和人员数量方面，显示出清廉政府的组织框架。

行政审批事项减少了，官员利用职权寻租的机会自然随之减少。各级政府的机构和人员精简了，能够节省大量的行政经费，除了从中拿出一部分用于支持两会改革，为两会代表和委员付酬，更多的可以用来给公务员提高工资待遇，实行高薪养廉。这样就为清廉政府的构建，提供了财力保障。

简政放权，精简政府机构和人员，对于构建清廉政府来说，其作用远远不限于物质方面的节约各级政府的行政经费支出，可以提高公务员工资待遇等，最主要的是精神方面的，能够突显出公务员岗位的稀缺性和荣誉感，使政府官员的工作紧张而又富有社会意义，从而显著提升他们的人生价值。这就有可能使政府官员逐渐增强自尊心和自豪感，在精神上更多追求作出有益于人民的政绩，而不是去追求金钱和不正当来路的物质享受。综合上述分析，我们有理由相信，精简机构和人员，无疑是构建清廉政府的一条捷径。

责任编辑：崔有天