让1亿人落户城市，发改委释放重大信号！

4月19日，国家发改委就2016年推进新型城镇化的重点任务和《国家新型城镇化报告》有关情况举行发布会。会上，发改委有关领导对新型城镇化推进工作做了一些介绍。我们对此进行了研究分析，可以看出目前新型城镇化推进的一些重点和面临的困难。

分为讲话原文和分析点评。

今年城镇化推进工作五个方面，大概二十个工作重点。利用这个机会简要把这五个方面、二十个重点向大家介绍一下。

第一个重点，扎实有序推进农民工融入城镇。有以下几个工作：

一、推动非户籍人口在城市落户。“十三五”规划纲要提出到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，目前户籍人口城镇化率39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户，这个任务非常艰巨。

(点评：常住人口城镇化率的推进比较顺利，但户籍人口城镇化比较麻烦。

一方面，北京上海广州深圳等国家级中心城市户籍政策不仅没放松，反而收紧了;一些副省级城市、省会城市的落户门槛也还是很高，很多人想落户落不进去;中等城市、小城市户籍虽然放开，但农民工在这些城市工作生活所能享受到的公共服务水平，有没有户籍已经差别不大。另一方面，农民担心进城落户以后会丢掉在农村的土地权益，觉得落户不划算，并不想把农村户口变成城市户口。要想在2020年完成1亿人在城镇落户的目标，确实很难。

但是值得一提的是，户籍制度是计划经济时代的产物，在市场经济条件下，还以把农村户籍变成城市户籍作为城镇化推进的标准，有一定的局限性。)

二、拓宽落户通道，特别是要督促各个地区特别是主要城市，即外来人口聚集地区实施更加积极、更加宽松的户口迁移政策。现在我们了解到很多城市很多地方放开了落户政策，但只放开了对本地的落户政策，比如广东对本省的农民工进城落户条件放得更宽，但是对外地人比如从四川过来、从湖南过来的，放得就不那么宽。从调查情况看，很多地方在农民工落户的政策制定上这是一个普遍现象，这是不合理的。我们在户籍人口落户方面不应该有本地人和外地人的歧视。

(点评：这条点出了人口落户的关键问题和阻力：“主要城市”不肯放开。其实早在2014年之前，中小城镇落户就已经非常容易了，如果主要城市不放开，这一轮新型城镇改革的意义恐怕会打一个很大的折扣。)

三、全面实施居住证制度。居住证条例已经颁布，各地都在制定具体办法。即便到2020年户籍人口城镇化率达到45%，按照我们测算那时候仍然有2亿左右的农业转移人口，他们还是不能得到就业和居住所在地的户口。这部分人怎么办?他们的市民化也要往前走。这部分人的市民化主要体现在基于居住证制度基本公共服务的全覆盖。这些人拥有居住证，就应该基于居住证享受这个地方的基本公共服务。

(点评：这段话还是把居住证制度作为户籍制度的补充。其实以居住证制度全面代替户籍制度才应该是城镇化的正确方向。如果把户籍城镇化率的指标变成居住证办理比例的指标，那么新型城镇化的工作开展可能会顺利很多。)

四、实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策。这是一种激励政策，哪个地方农民市民化工作推进得更快、落户得更多、提供的基本公共服务更好，财政转移支付就对这个地方的规模更大，财政部正在制定具体政策。

(点评：这个政策思路非常好，但何时能够变成现实?《新型城镇化规划》已经颁布两年多了，财政部还“正在制定具体政策”，进度似乎不尽如人意。)

五、财政建设资金，也就是预算内的投资对城市基础设施的补贴也要和吸纳农业转移人口落户数量挂钩。一个地方吸纳的农业转移人口多了，城市基础设施的负荷就加大了，投资压力也大。那么上级政府在预算内的资金安排上就要和这个挂钩。这也是一种激励政策。

(点评：同上。这样的思路已经提出过很多年了，并不是新的。在《新型城镇化规划》发布两年之后，这些好的政策思路看起来离变成可复制可推广的制度经验，还有一定距离。)

六、城市建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩。一个地方落户的人多了，给它建设用地的额度需要与落户数量挂钩。落户人口越多，建设用地规模应该越大。

(点评：同上。)

七、建立进城落户农民农村的“三权”维护和自愿有偿退出机制。“三权”维护是指农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，进城之后的权益如何得到有效保护。农民进城落户了，农村的宅基地他想退出，要不要给他设计一个自愿有偿退出渠道，也要进行探索。

(点评：这段话提了“三权”改革，最后特别强调了宅基地的问题。“三权”改革的重点和难点也就在宅基地使用权的流转或者退出。

现在对农民宅基地流转的质疑，主要是有人认为这有损农民的利益，是在剥夺农民的财产权。但是，要想两头兼顾，让农民在农村保留宅基地，在城市打工还能自己挣钱买房，大部分农民工也做不到。城市的房租会消耗农民工收入的很大部分，而农村的宅基地空在那里并不能产生现金流。早点进行资产置换，农民工在城里有房子不用交房租了，才能积累财富，才能真正的市民化。不然永远会被房屋租金剥夺大部分劳动收入。

目前最好的办法不是直接把宅基地使用权卖掉，而是通过增减挂钩的政策，把宅基地复垦，变成城镇建设用地指标来卖掉。这个指标应该在市县范围内甚至跨市县流动，买到这个指标的人就可以到市区去获得建设用地。这就是重庆“地票”制度的基本思路。相当于把农村地区闲置的宅基地，变成城市的建设用地集中起来利用，既可以让土地发挥更大价值，又能够让农民卖个好价钱。

这方面的改革在很多地方都有成功经验，应该尽快推广并加以制度化、规范化。)

八、推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，主要是农民工随迁子女在流入地的公办学校接受义务教育，包括幼儿园、医疗保障、养老保险等等一些制度。

(点评：没有提到最关键的异地中高考制度改革的问题。只接受义务教育，难以在异地参加中高考，农民工随迁子女往往还是会选择在老家读书，成为留守儿童。因为他们最终要在老家参加升学考试，各地的中高考考试内容和评分标准都是有差别的，异地入学不利于考试发挥。)

九、实施农民工职工技能提升计划。主要是大量新生代农民工要进城就业必须提高他们的就业能力，我们设定了全年培训农民工2100万人的计划。

(点评：从第三条到九条，提出了诸多方面的政策思路，但看起来只有第九条比较容易落实，已经设定了定量的计划。其它方面的改革，没有提到有定量的目标和计划，落实的进度可能会慢于观察人士的预期。

新型城镇化是一项综合的改革，发改委要想统一协调财政、国土、规划建设乃至教育医疗卫生等各个部门，难度很大。这也是有关财政转移支付、土地指标、农村土地制度等多项关键性的改革始终难以有较大进展的重要原因。若要加大新型城镇化的推进力度，无论中央还是地方，恐怕还需要更高层面的统筹。)

第二个重点，加快中小城市的培育和特色镇的发展。主要包括几个方面：

一、增加中小城市数量。中国目前是接近14亿人口的大国，但是真正叫“城市”的数量才600多个，如果和日本比，日本的人口也就是我们的一个零头，但是它的城市数量有上千个。国内发展来看，有很多县城、小城镇规模已经非常大，在座的各位可能去过一些镇，有的有六七十万人口，但是还是叫镇，它的管理带有“小马拉大车”，或者“紧身衣穿在肥胖的身体”上的感觉，这不利于小城镇进一步发展。目前超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。所以今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。

(点评：“镇级市”改革难度很大，因为这突破了《宪法》规定的行政层级。目前改革的焦点是浙江温州市苍南县龙港镇。它是苍南县的经济中心，如果镇改市，由于《宪法》中不存在镇级市，那么龙港镇就只能升格为县级市，也就意味着龙港将脱离苍南县“独立”——因为一个县不可能管一个县级市。这就意味着苍南县半壁江山垮掉了，财政经济损失巨大。但是目前改革是在苍南县主持下推进的，龙港镇提出的方案须经过苍南县向上报批，所以改革进程一直非常缓慢。

这个事情不能怪苍南县，是顶层设计有问题。在镇级市没有宪法规定的情况下，一个镇如果要改成市，都意味着从它所在县独立出去。一个镇，如果它的人口、土地、经济规模达到镇改市标准，在当地都是经济最强的镇，没有一个县会有热情支持这种自断手足的改革。

其实，镇改市的基本出发点，是扩大经济人口强镇的市政管理权限，改善镇区的治理。把县一级的审批权限下放，增加镇一级的相关人员编制、土地指标和财政自主权等等。这些改革早在“镇改市”方案提出来之前，龙港镇就已经做了很多改革，是在浙江省和温州市的推动下进行的，苍南县也很支持，主动把很多周边的乡镇撤并成社区归入龙港镇管理。所以，在目前大的宪法框架不变的情况下，“镇改市”这个名头可能弊大于利。只要名称不变，但是实际的权限下放，就可以达到同样的效果，同时避免了一改革就独立的法理矛盾，可以充分调动县这一级参与改革的积极性。这样可能更好。

镇改市虽然是媒体关注的热点，但短期内难以广泛推行，只能以少数试点为主。其实目前更应该关注的问题是“县改市”。县政府的基本体制是为了管理好农村乡镇而设立的，在城镇建设和管理方面土地指标、人员编制、财政体制上都不能适应城镇化的发展，当县城所在地的人口聚集到一定程度之后，就应该加强其城市管理职能，改成市。虽然十八大三中全会以后放开了县改市的审批，但目前为止只改了四个，还有两百个多达到标准的县没有改过来。县改市没有宪法和行政层级变化方面的问题，它涉及的人口数量和地域范围又比镇改市更多更广，这方面的改革需要加快推进。)

二、要完善县城和重点镇的基础设施。现在一些县城和镇的基础设施状况不能适应城市宜居、可持续发展的需要，今年要作为一个重点工作推进。

三、加快拓展特大镇的一些功能，下放一些事权、扩大一些财权、改革一些人事权，使得10万人以上的特大镇的管理权限进一步扩大，适应特大镇发展的需要。

四、加快特色镇的发展。在全国不同的地方都会有一些特别有特色的、很有魅力的、很具有聚集能力的特色镇在发展，这些镇是未来我国城镇化的重点。现在一方面对一些好的特色镇的运作方式，它的体制机制、产业发展的基础条件和具体做法我们正在进行调研，我们想把一些好的做法，特别是在制度、运作模式、体制机制方面的一些可复制的好做法能够推广到其他地区，使得在中国的不同地方都有一批有特色的、具有吸引力、具有聚集能力的特色镇发展起来，使得中国城市规模的结构更加合理。

(点评：从二、三、四点来看，未来几年城镇化工作，将重点关注县和镇这两级的基础设施建设和产业发展。县域、镇域规划特别是城镇化规划应该抓紧推进，以争取城镇化政策和资金扶持。那些细分产业高度聚集、或者文创旅游做出特色、具有较高知名度的特色镇在未来几年有望得到城镇化政策和资金的大力支持。)

五、进一步编制实施城市群规划。未来以城市群为主体形态的城市空间战略格局是不会改变的，也是符合规律的。我们过去已经编制了长三角、长江中游、成渝等城市群的规划，发改委的任务主要是编制需要中央政府编制的跨省区城市群规划，通过城市群规划，特别是通过加强城市群综合交通网络的建设来合理地引导、支撑城市群的合理发展。

(点评：“以城市群为主体形态的城市空间战略格局”再次被强调。中兴大城研究团队综合其它方面的信息，认为发改委领导提及的“城市群综合交通网络建设”可能成为下一阶段城镇化的一个投资热点，值得相关研究机构、规划机构和投资者重点关注。)

第三个重点，全面提升城市功能。包括以下几个方面：

一、进一步优化城市规划和设计。城市发展的形态好不好，和城市的规划和设计是否科学、是否具有前瞻性有很大关系。规划不好的一些城市，它的功能、配置、交通各方面都令人感到不够方便。但是如果规划得科学，大家就会感到非常宜居、非常可持续。这些是国家未来城市建设中需要加强的。

二、大力推进棚户区和危房改造。现在无论是北京这样的特大城市还是到别的一些大城市或者中小城市都可以发现，还是有一批棚户区包括城中村需要加快改造。今年还会集中一些公共资源来推进大概600万套左右的棚户区改造，同时还要支持全国100个城区的老工业区实施搬迁改造。

三、加快城市综合交通网络的建设，特别是对一些大城市，为了使得城市交通更加绿色、更加可持续，解决我们现在面临的大城市特别拥堵的问题，城市公共交通运输体系必须加快发展，特别是绿色低碳的城市交通要鼓励发展。实施城市地下管网改造工程。建设部提出今年开工建设城市地下综合管廊2000公里，城市地下管廊也是城市地下管网建设比较新的一种模式，可以更好地利用城市地下空间、更高效的利用城市地下空间。再就是推进海绵城市，去年已经作为一个重点在推广，今年要继续推广。海绵城市建设有利于保护水资源，更加合理高效的利用水资源，同时也有利于改善城市的水系和管网。进一步强化城市环境的污染治理，特别是大气，像京津冀这样的重点地区重点就是治理PM2.5，降低PM2.5的浓度。“十三五”规划纲要中提出中国未来不达标的地级以上的城市，PM2.5年均浓度必须下降18%。大家可能觉得18%下降幅度并不是很高，实际上这是个十分艰巨的任务，需要对与空气污染相关的领域进行大规模改造。同时对能源结构进一步改进和改善，提高清洁能源比重。推进城市绿色发展，推进智慧城市发展。今年要开展100个新型智慧城市建设。

(点评：本段关键词“绿色城市交通”、“地下综合管廊”、“海绵城市”和“智慧城市”。这是发改委主持的城镇化与住建部主管的城市建设工作的交叉点，值得城市管理者和相关规划建设投资机构关注。)

第四个重点，辐射带动新农村建设。带动农村产业发展、基础设施建设，推进易地扶贫搬迁与新型城镇化相结合。同时推动社会资本率先投向城市郊区的发展和建设。城镇化特别是城乡一体化最终要通过城市发展带动农村，最终缩小城乡发展差距，这是城镇化的重要目标。到城镇化水平达到70%以后，中国大概还会有4亿人口生活在农村地区，所以对农村的发展和农村的建设是不能忽视的一个重点。我们要继续通过城镇化辐射带动新农村建设。

(点评：强调了新农村建设和新型城镇化的关系。在一定程度上体现了偏远贫困地区要以易地扶贫搬迁为主，城郊地区以投资建设就地发展为主的思路。)

第五个重点，加快重点领域的改革，包括完善土地利用机制，包括城市土地的再开发和高效利用，也包括农村建设用地增减挂钩的进一步尝试。要创新投融资机制，为城市建设提供多渠道的、可持续的融资方式。同时要完善城镇住房制度，加快建立购租并举的城镇住房制度，督促一些地方出台居住证持有人享有住房保障的一些政策措施。

(点评：这一条是最后总结，强调了农村建设用地流转、城市低效用地再开发和投融资体制创新在城镇化建设中的重要性，土地和资金仍然是推动城镇化的主要抓手或者说主要难题。)

作者简介:李晓鹏，经济学博士，中兴大城首席经济学家，曾任华夏幸福产业规划总监与麦肯锡公司研究员。

责任编辑：郝杰