新规：公安机关不得在诉讼程序终结前处置涉案财物

人民网北京12月21日电 近日，最高人民检察院、公安部联合修订印发《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公通字〔2017〕25号)(以下简称《规定》)，自2018年1月1日起正式施行。最高人民检察院和公安部有关部门负责人就发布这一文件回答了记者的提问。

记者：请介绍一下此次《规定》修订的背景。

公安部经济犯罪侦查局负责人：2005年12月31日，公安部颁布了《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，自2006年6月1日起施行。该规定在过去的十多年内，在严密细化公安经侦执法办案程序，统一规范公安经侦执法行为上发挥了巨大作用。但是，随着近年来我国经济社会迅猛发展，经济犯罪形势更为复杂严峻，诸如非法集资、传销、合同诈骗、制售假币、侵犯知识产权以及互联网金融、证券期货等领域的犯罪手段不断升级，个别领域的犯罪规模不断扩大，严重破坏社会主义市场经济秩序，侵害群众合法权益，社会危害性极大，社会各界对此反映强烈，群众要求公安机关严打严防严控的希望迫切。可以说，公安经侦执法环境已经发生深刻变化，打击经济犯罪工作已经面临新形势、新任务和新挑战，原有规定与公安经侦执法实践需求之间的不适应甚至相冲突的现象已经显现，急需从顶层设计层面加以改变，迎来打击经济犯罪工作新气象、新作为、新局面。近年来，全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门出台了一系列法律文件，直接或间接的对公安经侦执法作了进一步的规范和完善，特别是2012年3月《刑事诉讼法》的全面修订，相关精神和内容亟待统一到一个法律文件中予以进一步贯彻落实。对此，2015年4月，最高人民检察院与公安部成立专门修订机构，正式启动《规定》联合修订工作，历时近三年完成修订工作。期间，分章节、分领域逐项论证，广泛深入征求各地公安机关、检察机关和国家有关部门的意见和建议，开展十余次实地调研，数次召开法学专家论证会等，获得了普遍支持和肯定。

记者：原规定是由公安部单独制定的部门规章，而新《规定》则是由最高人民检察院和公安部联合发布，请问最高人民检察院参与此次修订和发布《规定》是出于什么考虑?

最高人民检察院法律政策研究室负责人：早在2001年，为了及时、准确、有效地打击经济犯罪，最高人民检察院和公安部就曾联合发布《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，为公安机关立案侦查、检察机关审查批捕和审查起诉经济犯罪案件明确了实体法律适用标准。此后，最高人民检察院和公安部又先后制定了关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的三个“规定”和两个“补充规定”。上述规定均是对案件追诉标准作出的规定。

此次，最高人民检察院与公安部联合修订印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件若干规定》，是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的要求和贯彻公、检、法三机关办理刑事案件分工负责、互相配合、互相制约基本原则的需要。《刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这也是宪法确定的一项刑事诉讼基本原则，是我国多年来司法实践经验的总结。公安机关和检察机关在查明犯罪事实，正确适用法律追究犯罪，实现公平正义方面有着共同的目标。当前，以审判为中心的刑事诉讼制度改革对公安机关、人民检察院收集、固定、审查、运用证据提出了更严的标准和更高的要求。加强公安机关和人民检察院之间的配合和制约，有利于提高审前程序的办案质量。“互相配合”要求公安机关和检察机关按照法律规定，在正确履行各自职责的基础上，互相支持，共同完成惩罚犯罪和保护人民的任务，而不能各行其是，互不通气，甚至推诿扯皮。“互相制约”要求公安机关和检察机关在刑事诉讼中，为防止和及时纠正可能发生的错误，通过程序上的制约，以保证案件质量，正确应用法律惩罚犯罪，防止和减少错案的发生，实现案件处理的程序公正和实体公正。

《规定》的制定充分贯彻了上述原则。一方面，强化了办理经济犯罪案件过程中的检警协作，有利于完善侦查环节和检察环节的工作衔接机制，提高经济犯罪案件的办理质量和效率。另一方面，强化了人民检察院对公安机关对经济犯罪案件的立案、撤案、侦查取证、采取强制措施、控制和处置涉案财物等活动的法律监督，有利于促进公安机关严格、规范、公正、文明执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

检察机关要坚持监督与支持相统一，坚定不移支持公安机关依法办案。公安机关处在打击犯罪、保护人民第一线，面对的矛盾多、压力大、责任重。检察机关要重视加强与公安机关的沟通协作，共同惩治预防经济犯罪，保障国家经济安全，维护社会主义市场经济秩序。同时，要充分发挥检察机关的法律监督职能作用，推动检察监督与公安机关内部执法监督衔接，推动公安机关执法规范化建设，提升经济犯罪案件的办案质量，实现惩罚犯罪与保障人权相统一。

记者：请介绍一下此次《规定》修订的意义。

公安部经济犯罪侦查局负责人：党的十八大以来，中央先后作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等系列重大战略决策和部署，新《规定》是最高人民检察院和公安部深入贯彻落实中央上述决策和部署，积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要举措，是公安经侦部门践行习近平总书记关于公安机关“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求，切实尊重和保障人权，持续深化公安执法规范化建设的具体措施，是又一项具有里程碑意义的公安经侦法制建设成果。新《规定》有利于创新执法理念、统一执法标准，有利于规范执法行为、依法履行职权，有利于加强法律监督、避免执法偏差，有利于确保执法公正、提高办案质量，必将对依法惩治经济犯罪、维护国家经济安全和社会主义市场经济秩序，发挥积极而深远的作用。

记者：请介绍一下此次《规定》修订的基本情况。

公安部经济犯罪侦查局负责人：新的《规定》共计10章，80条，约12000字，其中新增45条，修订35条，合并7条，删除2条，分为“总则”“管辖”“立案、撤案”“强制措施”“侦查取证”“涉案财物的控制和处置”“办案协作”“保障诉讼参与人合法权益”“执法监督与责任追究”“附则”等章节。此次修订既延续了以往的总体框架、结构和格局，又兼顾了现有法律法规的协调性，还注重体现公安经侦工作的特殊性。此次修订始终坚持以问题为导向，主要对案件管辖中的地域管辖、管辖争议、指定管辖，立案撤案中的立案审查、刑民交叉、撤案条件，侦查办案中的强制措施、侦查取证、两法衔接，以及涉案财物处置、涉众型案件办理、保障诉讼参与人等系列问题进行了进一步的明确和规范。正如前述，新的《规定》由最高人民检察院和公安部联合发布，从部门规章转变为具有司法解释性质的规范性文件，在法律效力上更具有刚性和权威。

记者：产权制度是社会主义市场经济的基石，《规定》在产权保护方面作了哪些规定和完善?

公安部经济犯罪侦查局负责人：产权制度是社会主义市场经济的基石。党中央、国务院高度重视产权保护工作。2016年11月4日中共中央、国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化等工作进行了全面部署。习近平总书记在党的十九大报告中指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。2017年11月22日国务院第193次常务会议又对此项工作进行了再强调、再检查、再部署。事实上，公安机关作为市场经济秩序的捍卫者，打击和防范经济犯罪的主力军，承担着依法保护产权的重大责任，在严厉打击侵犯产权经济犯罪活动、依法保护各种所有制经济合法产权方面发挥着不可替代的重要作用。但不可否认，个别地方公安机关在执法过程中，因执法理念落后、执法不规范甚至执法过错而侵犯产权的现象确有存在。据此，《规定》在严格遵循和深入贯彻惩罚犯罪与保障人权并重精神、兼顾刑事司法与产权保护平衡的基础上，从总则上的原则性规定到分则中的涉案财物处置均作出了一系列细化规定，相关条款高达15条占1/6强，以妥善处理维护市场秩序与激发社会活力的关系，审慎把握处理产权和经济纠纷的政策，准确认定经济纠纷与经济犯罪的性质，防范执法不当行为。例如，《规定》第3条规定 “公安机关办理经济犯罪案件，应当坚持平等保护公有制经济与非公有制经济，坚持诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等，加强对各种所有制经济产权和合法利益的保护”，充分体现了平等保护的原则;第4条规定“公安机关办理经济犯罪案件，应当严格依照法定程序进行，规范使用调查性侦查措施，准确适用限制人身、财产权利的强制性措施”，条文中提出的“调查性侦查措施”指公安机关在办理经济犯罪案件过程中，依照法律规定进行的专门调查工作和有关侦查措施，但是不包括限制犯罪嫌疑人人身、财产权利的强制性措施，意在要求各地公安机关既要依法履行立案打击犯罪的职责，又要慎重选择侦查手段，最大限度减少对经济社会正常秩序的干扰。

记者：近年来利用通讯工具、互联网等技术手段实施的经济犯罪活动持续高发，《规定》在办理此类案件等方面作了哪些修改和完善?

公安部经济犯罪侦查局负责人：近年来，主要利用通讯工具、互联网等技术手段实施的经济犯罪活动持续高发多发，涉及犯罪类型诸如传销、制假售假、非法集资、信用卡诈骗等，严重影响社会稳定，威胁金融安全，败坏市场信誉，阻碍创新发展，侵害人民群众财产安全和其他合法权益，社会危害性特别巨大，人民群众反映特别强烈。然而，利用通讯工具、互联网等技术手段实施的经济犯罪具有动态化、虚拟化、智能化、分散化、链条化、产业化等特点，案件线索较少，查证相当困难，且容易产生管辖争议等问题，导致有的地方公安机关经常不敢立案、不愿立案，相互推诿，应付了之。因此，《规定》第11条第2款重申和强调“主要利用通讯工具、互联网等技术手段实施的经济犯罪案件，由最初发现、受理的公安机关或者主要犯罪地的公安机关管辖，但是指定管辖的除外”，适应了信息化时代下经济社会的快速发展态势，体现了刑事诉讼制度改革的全面管辖原则，贯彻落实了“强化主动进攻、实施遏制战略”的指导思想，以消减群众投告无门现象发生。

记者：《规定》在涉案财物管理方面作了哪些修改?

公安部经济犯罪侦查局负责人：近年来，随着我国经济社会的快速发展，涉案财物种类繁杂、数额巨大、涉及面广，处置难度大。为此，《规定》进一步严格规范涉案财物处置程序，第46条作了原则性规定，明确“除法律法规和规范性文件另有规定以外，公安机关不得在诉讼程序终结之前处置涉案财物” ，并强调“不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结”。同时，相关条文进一步细化了涉案财物处置的法律程序，体现了在严格依法办案的前提下，既要保持打击犯罪的“力度”，又要注重文明执法的“温度”的执法理念，如第50条规定“对不宜查封、扣押、冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，以减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。必要时，可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管”，该规定采用人性化执法方式，尽可能的选择对当事人权益损害较小的侦查措施，减少不必要的成本损失。

记者：《规定》在哪些方面强化了公安机关与检察机关在办理经济犯罪案件中的协作配合?

最高人民检察院法律政策研究室负责人：《规定》在加强检警协作配合方面，主要作了以下规定：一是完善了指定管辖的协商机制。《规定》明确，人民检察院受理公安机关移送审查起诉的经济犯罪案件，认为需要依照刑事诉讼法的规定指定管辖的，应当商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。对跨区域性涉众型经济犯罪案件，公安机关指定管辖的，应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商。

二是规范了涉案财物和实物证据的移交。《规定》明确，对查封、扣押、冻结的涉案财物及其孳息，以及作为证据使用的实物，公安机关应当如实登记，妥善保管，随案移送，并与人民检察院及时交接，变更法律手续。

三是强化了案件侦办与违法所得没收特别程序之间的衔接。《规定》明确，对重大的走私、金融诈骗、洗钱犯罪案件，犯罪嫌疑人逃匿、在通缉一年后不能到案的，涉嫌上述犯罪的单位被撤销、注销，直接负责的主管人员和其他直接责任人员逃匿、死亡，导致案件无法适用普通刑事诉讼程序审理的，或者经济犯罪案件的犯罪嫌疑人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财物的，公安机关应当出具没收违法所得意见书，连同相关证据材料一并移送同级人民检察院。犯罪嫌疑人死亡，现有证据证明其存在违法所得及其他涉案财物应当予以没收的，公安机关可以继续调查，并依法进行查封、扣押、冻结。该规定能够确保犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡的情况下，人民检察院及时向人民法院提出没收违法所得的申请，依法追缴违法所得。

四是建立了民刑交叉案件情况通报制度。《规定》明确，公安机关立案审查、侦查过程中，发现案件与人民法院正在审理或者作出生效裁判文书的民事案件，属于同一法律事实或者有牵连关系，或者涉案财物已被有关当事人申请执行的，应当将有关情况通报与办理民事案件的人民法院同级的人民检察院，以便人民检察院对相关民事案件的审判、执行活动进行监督。

五是建立了跨区域性重大经济犯罪案件立案通报制度。《规定》明确，公安机关办理跨区域性的重大经济犯罪案件，应当向人民检察院通报立案侦查情况，人民检察院可以根据通报情况调度办案力量，开展指导协调等工作。需要逮捕犯罪嫌疑人的，公安机关应当提前与人民检察院沟通。该规定能够使检察机关对办理跨区域性重大经济犯罪案件事先有所准备，及时统一调配人力，确保审查逮捕、审查起诉工作效率。

记者：《规定》在哪些方面强化了人民检察院对公安机关办理经济犯罪案件的法律监督?

最高人民检察院法律政策研究室负责人：《规定》从以下八个方面强化了人民检察院对公安机关办理经济犯罪案件的法律监督，以防止侦查权滥用，保护诉讼参与人的合法权益：

一是强化人民检察院对公安机关应当立案而不予立案、撤销案件或者逾期未作出是否立案决定三种情形的监督。为防止对经济犯罪案件有案不立、有罪不究和久拖不立，《规定》明确，对报案、控告、举报、移送的经济犯罪案件，公安机关作出不予立案决定、撤销案件决定或者逾期未作出是否立案决定，报案人、控告人、举报人有异议的可以申请人民检察院进行立案监督;移送案件的行政执法机关有异议的可以建议人民检察院进行立案监督。人民检察院认为需要公安机关说明不予立案、撤销案件或者逾期未作出是否立案决定的理由的，应当要求公安机关在七日以内说明理由。公安机关应当书面说明理由，连同有关证据材料回复人民检察院。人民检察院认为不予立案或者撤销案件的理由不能成立的，应当通知公安机关立案。人民检察院要求公安机关说明逾期未作出是否立案决定的理由后，公安机关在七日以内既不说明理由又不作出是否立案的决定的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正，经审查案件有关证据材料，认为符合立案条件的，应当通知公安机关立案。

二是强化人民检察院对公安机关不应当立案而违法立案情形的监督。为强化对违法立案的监督，《规定》明确，犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护律师对公安机关立案提出异议的，公安机关应当及时受理，认真核查，并主动接受人民检察院的监督。人民检察院依法对公安机关的刑事立案实行监督。有证据证明公安机关可能存在违法立案情形的，可以要求公安机关书面说明立案的理由。公安机关应当在七日以内书面说明立案的依据和理由，连同有关证据材料回复人民检察院。人民检察院认为立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。

三是强化人民检察院对公安机关适用“另案处理”的监督。为防止公安机关办案人员随意适用甚至违法适用“另案处理”，《规定》明确，人民检察院发现公安机关在办理经济犯罪案件过程中适用另案处理存在违法或者不当的，可以向公安机关提出书面纠正意见或者检察建议。公安机关应当认真审查，并将结果及时反馈人民检察院。没有采纳的，应当说明理由。

四是强化了人民检察院对犯罪嫌疑人羁押必要性的审查。为进一步加强对人权的司法保障，减少对经济犯罪嫌疑人不必要的审前羁押，使逮捕措施的适用与犯罪嫌疑人的社会危险性相适应，《规定》明确，犯罪嫌疑人被逮捕后，人民检察院经审查认为不需要继续羁押提出检察建议的，公安机关应当予以调查核实，认为不需要继续羁押的，应当予以释放或者变更强制措施，认为需要继续羁押的，应当说明理由，并在十日以内将处理情况通知人民检察院。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请人民检察院进行羁押必要性审查。

五是确立了公安机关办理重大、疑难、复杂经济犯罪案件应当听取人民检察院意见和检察机关派员适时介入的相关制度。《规定》明确，公安机关办理重大、疑难、复杂的经济犯罪案件，可以听取人民检察院的意见，人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法。对人民检察院提出的意见，公安机关应当认真审查，并将结果及时反馈人民检察院。没有采纳的，应当说明理由。人民检察院介入侦查、引导取证，就法律适用问题提出意见，既是对公安机关办理案件提供协助的方式，也是对公安机关侦查活动进行事中监督的方式。上述规定符合以审判为中心的刑事诉讼制度改革的有关精神，有利于强化检察机关在审前程序中的主导作用，进一步提高重大、疑难、复杂案件在侦查环节的办案质量。

六是强化了人民检察院对证据收集合法性的审查。为严格落实非法证据排除规则，防范冤假错案的发生，从源头上遏制刑讯逼供、非法取证，防止“带病证据”进入审判阶段，《规定》明确，人民检察院在审查逮捕、审查起诉中发现公安机关办案人员以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料的，应当依法排除非法证据并提出纠正意见。需要重新调查取证的，公安机关应当另行指派办案人员重新调查取证。必要时，人民检察院也可以自行收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料。人民检察院发现收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当要求公安机关予以补正或者作出合理解释，不能补正或者作出合理解释的，应当依法予以排除，不得作为批准逮捕、提起公诉的依据。

七是强化了人民检察院对辩护人、诉讼代理人诉讼权利的保障。《规定》明确，辩护人、诉讼代理人认为公安机关阻碍其依法行使诉讼权利并向人民检察院申诉或者控告，人民检察院经审查情况属实后通知公安机关予以纠正的，公安机关应当立即纠正，并将监督执行情况书面答复人民检察院。辩护人、诉讼代理人对公安机关侦查活动有异议的，可以向有关公安机关提出申诉、控告，或者提请人民检察院依法监督。

八是强化了人民检察院对公安机关执法不当行为的监督。《规定》明确，人民检察院发现公安机关存在执法不当行为的，可以向公安机关提出书面纠正意见或者检察建议。公安机关应当认真审查，并将结果及时反馈人民检察院。没有采纳的，应当说明理由。这里的执法不当，包括违反规定对犯罪嫌疑人采取强制措施，违反规定对财物采取查封、扣押、冻结措施，违反规定处置涉案财物等情形。

记者：《规定》实施在即，为此公安、检察机关将有哪些后续措施?

公安部经济犯罪侦查局负责人：新《规定》实施在即，为切实抓好贯彻执行，下一步，我们将重点做好以下工作：一是加强学习培训，确保各地公安、检察机关准确领会把握新《规定》的精神和条文内涵，切实转变公安机关和广大民警的执法观念和侦查办案方式，强化检察机关法律监督职能，切实做到严格规范公正文明执法;二是需要对具体工作机制进行适当调整或者细化的部分，将专门制定实施办法，并及时对有关规范性文件进行清理;三是以贯彻施行新《规定》为契机，进一步深入推进公安经侦执法规范化建设，完善执法监督管理，切实提高执法办案的质量和水平。

责任编辑：郝杰