金阳丨制度执行中的困惑、成因及对策

【摘 要】制度具有强制性、规范性、约束性特点，但在具体执行中却变了味、走了调、失了声，跷跷板、稻草人、弹簧秤、玻璃门、橡皮泥、夹生饭、中梗阻、堰塞湖、后遗症、耍单帮等现象令人感到困惑。解决制度执行中的困惑，必须从架天线、接地气、安天眼、堵漏洞、常体检、补短板、清灰尘、治顽疾等方面入手，真正发挥制度的“狼牙棒”、“铁头铡”作用。

【关 键 词】制度建设;执行困惑;原因分析;相关对策

【作者简介】金阳(1971—)，男，中共迁西县委党校主任科员，研究方向为领导科学。

制度是管根本、管方向、管全局的行为规范，是推动经济发展、深化全面改革、维护社会稳定、促进公平正义、加强社会管控的重要保障。制度执行得好，工作质量就优，工作效率就高，发展成效就好，干部形象就佳。反之，制度就会成为摆设，从而陷入有令不行、有禁不止、有法不依、有章不循的混乱状态和制度执行失灵、失衡、失调、失聪的困惑之中，其公信力、权威性大打折扣。

一、困惑

一定程度上讲，制度执行之困既是思想之困，又是文化之困，既是发展之困，又是改革之困，既是干部之困，又是群众之困，既是设计之困，又是选择之困，既是形式之困，又是内容之困。

(一)“跷跷板”现象。众所周知，“跷跷板”的升降幅度是其由两边重量决定的。哪边重，哪边就低些;哪边轻，哪边就高些。在制度执行中，也存在选择性问题，看人下菜、因人而异，如受到权力的施压、金钱的赎买、美色的诱惑、舆论的围攻，就可能患上“软骨病”、“缺钙症”，选择妥协或低头。当制度执行遇到金钱、权力、舆论的裹挟或围猎，就可能放宽条件，降低门槛;反之，就可能附加条件，抬高门槛。

(二)“稻草人”现象。所谓“稻草人”现象，就是看着很吓人挺唬人，实际上只是走走形式、做做样子，吓吓胆小的，对胆大的、有权有势的根本起不了作用。很多时候，制度制定了不少，许多都是说在嘴上、挂在墙上、写在纸上、讲在会上，说的挺严厉，讲的很严肃，执行起来却打了折扣、走了过场、成了摆设，往往是睁一只眼闭一只眼，点到为止，不疼不痒，把胆小的吓成胆大的了，降低了制度的公信力。

(三)“弹簧秤”现象。所谓“弹簧效应”是指某一事物受到的环境压力越大，其自身的爆发潜力和空间也就越大，受到的环境压力越小，其自身的爆发潜力也越小。制度应具备很强的刚性，伸缩性、松紧性差，但在执行中却出现“变脸”、“放水”现象，不一个标准，不一视同仁，对人严、对己松，对民严、对官松，对下严、对上松，成了名符其实的“松紧带”、“海绵体”，甚至时紧时松、时宽时严、时软时硬。

(四)“玻璃门”现象。在管理学中有种“玻璃门”现象：一些制度看起来非常完备，实际执行起来却有这样或那样的无形限制，处处显示“此路不通”。好像一扇晶莹剔透的玻璃门，看似公开透明、畅通无阻，实则“暗藏机关”、“暗中较劲”。如果硬要撞门，一定会碰得头破血流。如一些地方的窗口服务，看似一个窗口集中办理，但许多环节还另设关卡，不但未实际减轻负担，还让许多服务对象跑了冤枉路、花了冤枉钱。

(五)“双面人”现象。“双面人”是有两面性或两副面孔的人，又称“变脸”。制度应对一定范围内的所有人都具有普遍的约束力，没有超越制度以外的特例，但在具体执行过程中，却变了味、走了调，对上对下不一个标准，对官对民不一视同仁，对亲对疏不一个调子，一会晴空万里，一会阴云密布，有时刚直不阿，有时奴性十足，失去了制度尊严，降低了制度权威，甚至完全沦为有些领导干部谋取私利的御用工具。

(六)“橡皮泥”现象。“橡皮泥”现象是指可塑性、延展性强、随意性强，可方可圆，可长可短，可粗可细，可伸可缩，形状任意拿捏，内容随心所欲。制度是共同规范、规章，对一定范围内的所有人普遍适用，任何人都不能以创新为名，破坏制度，亵渎制度。然而，在实际执行过程中，制度却成了某些人心中的儿戏，眼中能方能圆的“橡皮泥”、能伸能缩的“牛皮筋，肆意践踏，无情破坏，权威性、公信力大打折扣。

(七)“夹生饭”现象。“夹生饭”现象就是做的饭半生不熟，有饭形没饭味，看着可以吃着难咽。制度“夹生饭”现象，就是在对上级政策没有吃透弄懂、对本地实情没有摸清摸透的情况下，就“拿来主义”生搬硬套、照搬照抄，弄出的制度洋不洋土不土，像个四不像的“怪物”。在实际执行过程中，因其先天不足，不成熟、不完善就忙着出台，导致水土不服、四处碰壁，群众意见很大，有的甚至被迫中途搁浅、重新回炉。

(八)“中梗阻”现象。“中梗阻现象”原指在行政服务过程中，出现的按规定可以批准或办理，但在具体操作中，中层管理人员因故拖着不作为、迟作为或乱作为，引发的“上下热中间冷”、“上下通中间阻”的现象。制度执行中的“中梗阻现象”就是制度或被中间层截留，或被悬之高阁，或迟迟不落实，或执行不彻底，导致制度执行中间受阻，出现制度“悬空”地带、盲区盲点，不能通达制度落实的“神经末梢”。

(九)“堰塞湖”现象。有些地方或部门对上级政策常常阳奉阴违，“上有政策下有对策”，导致政令往下逐层递减，当抵达公权架构的末梢时，不少遭遇“变通执行”，甚至演变成明目张胆的“有令不行”。 一些制度在地方遭遇“空转”，沦为“一纸空文”，严重削弱了政令的严肃性与权威性，更严重的是会导致政府部门缺失社会公信和群众拥护。看似热热闹闹出台了不少制度，实际落实的却寥寥无几，成了应景摆设。

(十)“后遗症”现象。制度“后遗症”现象，是指由于制度制定的碎片化、扁平化、短期化思维，着重于某一问题的解决，往往缺乏整体性、系统性、前瞻性、连贯性思维，头疼医头，脚疼医脚，重治标轻治本，却忽略了相关相似问题所引发的连锁反应或蝴蝶效应，导致按下葫芦浮起瓢、一波未平一波又起。就像治疗脑出血病人，进行开颅手术，势必留下视野变窄、语言障碍、四肢行动不便等后遗症一样。

(十一)“耍单帮”现象。制度“耍单帮”现象，就像离群的“孤雁”，孤单飞行，孤军作战，孤立无援，没有战友陪伴，没有外来补给，即使单兵作战能力再强，也逃不脱失败的命运。一项制度要真正落实落地落小落细，需要出台相关细则做保障、多个职能部门去配合，如果相关细则跟不上、不配套，相关部门甩手不上手、撒手不伸手，牵头部门就会陷入孤立无援的境地，制度落实就可能大打折扣、中途夭折。

二、成因

制度执行中的困惑，产生的原因是多方面、多维度的，既有历史的原因，又有现实的因素，既有客观的原因，又有人为的因素，既有体制的原因，又有转型的因素，既有单方面的原因，又有相互叠加的因素。

(一)民意失声。在一定意义上讲，制度执行的过程就是不断征集民意、发现问题、补齐短板、完善提高的过程。然而，有的制度执行罔顾民意，在最初制定环节，不征求群众意见，不倾听群众呼声，漠视民意，阻塞视听，闭门造车，自作聪明，自以为是，自说自话，自弹自唱，搞出一些所谓“高大上”的制度，看起来五光十色，用起来黯然失色。

(二)设计失效。制度是管根本、管长远、管大家的，要搞好顶层设计，需要听众声，聚众智，决不是一时兴起拍脑门、听人忽悠瞎起哄。然而，有的制度从谋划设计环节，就发育不良、先天不足，为应付上级检查、迎合领导口味，就急忙推出“快餐式”、“定制式”制度，造成制度上不接天线、下不接地气，还未登场，就匆匆落幕，成了短命制度。

(三)执行失控。制度执行应有一个先行试点、循序渐进、查漏补缺、完善提高的过程，既不能按兵不动，又不能操之过急，要像放风筝一样，线始终攥在手里，眼不离视线。有的制度在执行环节因未把握好相应的节奏、尺度、力度、速度，油门踩得过深、加得过大，破了底线，踩了红线，闯了红灯，捅了篓子，惹了乱子，本想邀功请赏，却功败垂成。

(四)过程失衡。制度执行的过程是同心同德、同向同力、集中攻坚的过程，在这个过程中，哪一个环节不畅通，哪一个部门不给力，都可能功亏一篑、中途夭折。有的制度在执行过程中，单打独斗，单兵作战，相关环节衔接不上，相关部门配合不力，导致整个过程别别扭扭、疙疙瘩瘩，有的环节甚至出现“真空”现象，有的部门坐等观望、看热闹。

(五)关系失调。制度执行的过程就是协调关系的过程，需要各个部门协调配合、通力合作才能完成。有的制度在执行过程中，相关拆台不补台、甩手不上手，各唱各的调，各弹各的曲，各怀心腹事，心不往一处想，劲不往一处使，拉倒车，使反劲，有功争着抢，有错互相推，惟恐别人抢了自己的功劳、夺了自己的彩头，关系弄得很僵、搞得很砸。

(六)评估失真。为确保评估结果公允，制度执行结果评判应引入第三方评价机构，不受任何干扰，应以制度受益者为主要评判对象，随机抽取一定比例的样本，采取加权平均的方法，计算群众满意度才更科学合理。在现行体制下，制度的执行者往往既是制度的制定者，又是制度的评判者，既是运动员，又是裁判员，评判结果往往有水分、不真实。

(七)结果失信。制度执行得到底怎么样，最终要落到实实在在的效果上，评价权不在制度执行者本身，应是制度执行的直接受益者，而不是自说自话、自弹自唱。有的制度本来执行得不怎么样，效果强差人意，却被人为打上组织满意、群众满意的幌子，以此欺骗上级组织、基层群众，让人民群众对制度的公信力、满意度产生了质疑、失去了信任。

三、对策

解决制度执行中的困惑，需从完善设计、统一标准、加强监督、堵塞漏洞、体检查体、补齐短板、清扫灰尘、根治顽疾等多方面入手，对症下药，精准施策，努力做到不出漏洞、少出漏洞，不出失误、少出失误。

(一)架天线。上级方针政策释放出许多政策信号，是指导下级制定制度的纲领指南、根本遵循、底线红线。离开上级方针政策、法律法规搞闭门造车，制定的制度就会偏离方向、脱轨变道。因此，制定制度一定要熟悉吃透上级的方针政策、法律法规、规章制度，做到有的放矢、有章可循、有据可依。对上级方针政策读得越懂、吃得越透、悟得越深、虑得越详，制定的制度越能体现政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，越能与上级方针政策同心同行、同频共振，越能少犯错误、少出偏差。

(二)接地气。越往上，制定的政策越具有宏观性、战略性、指导性。各地情况千差万别，需要结合本地实际，制定具体可行的实施意见。一定意义上讲，上级政策也不是包治百病、包打天下的灵丹妙药，必须因地制宜、因地施策，制定的制度才更接地气、更加实用。否则，制度再“高大上”，也是水土不服。因此，制定制度时，一定要摸清吃透下情，将基层的实际情况摸清楚、搞明白，从而使所制定的制度更有针对性、可行性和可操作性。否则，就会闹出哑巴唱歌、盲人指路、瘸子跳高的笑话。

(三)安天眼。一项制度是否执行得好、落实得快，既与制度本身的科学性、合理性、可行性有关，又与制度执行者的事业心、责任心、公仆心有关，更与制度相关者的重视度、关注度、参与度有关。因此，制度执行必须充分调动各级各部门、广大群众的积极性、主动性，使他们广泛参与到制度执行的全过程，为制度的执行全方位把脉会诊，做到监督无处不在、无时不有，360度无死角无盲区，制度执行到哪里，监督就跟进到哪里，制度执行到哪个环节，监督就跟进到哪个环节。

(四)堵漏洞。俗话说，小洞不补，大洞受苦，必受其辱。事物的发展都有一个从量变到质变的过程，大问题都是从小失误开始的，不注重小问题的解决，必然会出大乱子、捅大篓子。要想堵住、堵实漏洞，必须从细处着眼，从根处下手，用沙子、泥巴堵，只能堵一时，经风吹雨打，又显原形;用强力胶、混凝土堵，才能堵严实、堵瓷实、堵长久。用制度堵，才能堵得细致、防止反弹。要建立发现问题奖，对制度执行中发现的问题，并积极主动解决的，给予一定奖励。

(五)常体检。制度本身有漏洞，正如医生也会生病一样，往往治得了别人病，治不了自己病。制度也不是万能的，既不能包治百病，又不能包揽一切，本身并没有自愈功能。治疗“制度病”，首先要发现病源，化验病体，确定病症。而制度病常常隐匿于特权之中、发病于冲突之时，公说公有理，婆说婆有理，干有依据，不干也有理由，往往在内部就行不通、走不畅，执行不下去，落实不到位，常常陷入尴尬境地。这就需要经常给制度体体检、查查体，及时发现病症，避免小病拖成大病、大病拖成绝症。

(六)补短板。制度短板是最大的短板、最危险的短板，有客观因素、人为原因，有历史原因、现实因素，如不及时补齐，对制度本身的伤害是巨大的，对未来的影响是长远的。补短板也要因地制宜、因时制宜、因情制宜，不能搞一刀切。如果制度本身已经腐朽变质，用再多的良木也是白搭，补再多短板也是无用，不如废而不使、弃而不用。如果制度本身没什么大问题，只需动一下“小手术”，就要及时看病就医，必要时在伤口上撒把盐，消消毒，杀杀菌，避免伤口感染。

(七)清灰尘。毛主席说过，房子是应该经常打扫的，不打扫就会积满灰尘;脸是应该经常洗的，不洗也就会灰尘满面。我们同志的思想，我们党的工作，也会沾染灰尘的，也应该打扫和洗涤。制度也像屋子一样，经常不打扫，也会沾满灰尘、藏污纳垢。这些灰尘，有对制度本身的误解，有执行过程中的偏差，有外来思潮的腐蚀，有外部压力的干扰。针对这些制度灰尘，要来一次思想大扫除、精神大革命、行为大检查，扫思想之尘，清精神之污，除行为之垢，使制度始终干干净净、清清爽爽。

(八)治顽疾。制度顽疾就像SARS病毒一样，具有隐蔽性、顽固性、传染性等特点，破坏力更强，影响力更深，传播力更快。根治制度顽疾，要坚持分类施策、因情施策，决不能用一副药治百病。对制度执行中可能出现的问题，要像扁鹊大哥那样，治病于未发之前，注重预防;对在制度执行中发现的苗头性问题，要像扁鹊二哥那样，早打招呼，治病于初起之时;对在制度执行中暴露的严重问题，要像扁鹊那样，敢于动手术、用重典、下猛药。决不能熟视无睹、视而不见，最后无医可治、无药可医。