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金阳丨制度执行中的困惑、成因及对策

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【摘 要】制度具有强制性、规范性、约束性特点,但在具体执行中却变了味、走了调、失了声,跷跷板、稻草人、弹簧秤、玻璃门、橡皮泥、夹生饭、中梗阻、堰塞湖、后遗症、耍单帮等现象令人感到困惑。解决制度执行中的困惑,必须从架天线、接地气、安天眼、堵漏洞、常体检、补短板、清灰尘、治顽疾等方面入手,真正发挥制度的“狼牙棒”、“铁头铡”作用。

【关 键 词】制度建设;执行困惑;原因分析;相关对策

【作者简介】金阳(1971—),男,中共迁西县委党校主任科员,研究方向为领导科学。

制度是管根本、管方向、管全局的行为规范,是推动经济发展、深化全面改革、维护社会稳定、促进公平正义、加强社会管控的重要保障。制度执行得好,工作质量就优,工作效率就高,发展成效就好,干部形象就佳。反之,制度就会成为摆设,从而陷入有令不行、有禁不止、有法不依、有章不循的混乱状态和制度执行失灵、失衡、失调、失聪的困惑之中,其公信力、权威性大打折扣。

一、困惑

一定程度上讲,制度执行之困既是思想之困,又是文化之困,既是发展之困,又是改革之困,既是干部之困,又是群众之困,既是设计之困,又是选择之困,既是形式之困,又是内容之困。

(一)“跷跷板”现象。众所周知,“跷跷板”的升降幅度是其由两边重量决定的。哪边重,哪边就低些;哪边轻,哪边就高些。在制度执行中,也存在选择性问题,看人下菜、因人而异,如受到权力的施压、金钱的赎买、美色的诱惑、舆论的围攻,就可能患上“软骨病”、“缺钙症”,选择妥协或低头。当制度执行遇到金钱、权力、舆论的裹挟或围猎,就可能放宽条件,降低门槛;反之,就可能附加条件,抬高门槛。

(二)“稻草人”现象。所谓“稻草人”现象,就是看着很吓人挺唬人,实际上只是走走形式、做做样子,吓吓胆小的,对胆大的、有权有势的根本起不了作用。很多时候,制度制定了不少,许多都是说在嘴上、挂在墙上、写在纸上、讲在会上,说的挺严厉,讲的很严肃,执行起来却打了折扣、走了过场、成了摆设,往往是睁一只眼闭一只眼,点到为止,不疼不痒,把胆小的吓成胆大的了,降低了制度的公信力。

(三)“弹簧秤”现象。所谓“弹簧效应”是指某一事物受到的环境压力越大,其自身的爆发潜力和空间也就越大,受到的环境压力越小,其自身的爆发潜力也越小。制度应具备很强的刚性,伸缩性、松紧性差,但在执行中却出现“变脸”、“放水”现象,不一个标准,不一视同仁,对人严、对己松,对民严、对官松,对下严、对上松,成了名符其实的“松紧带”、“海绵体”,甚至时紧时松、时宽时严、时软时硬。

(四)“玻璃门”现象。在管理学中有种“玻璃门”现象:一些制度看起来非常完备,实际执行起来却有这样或那样的无形限制,处处显示“此路不通”。好像一扇晶莹剔透的玻璃门,看似公开透明、畅通无阻,实则“暗藏机关”、“暗中较劲”。如果硬要撞门,一定会碰得头破血流。如一些地方的窗口服务,看似一个窗口集中办理,但许多环节还另设关卡,不但未实际减轻负担,还让许多服务对象跑了冤枉路、花了冤枉钱。

(五)“双面人”现象。“双面人”是有两面性或两副面孔的人,又称“变脸”。制度应对一定范围内的所有人都具有普遍的约束力,没有超越制度以外的特例,但在具体执行过程中,却变了味、走了调,对上对下不一个标准,对官对民不一视同仁,对亲对疏不一个调子,一会晴空万里,一会阴云密布,有时刚直不阿,有时奴性十足,失去了制度尊严,降低了制度权威,甚至完全沦为有些领导干部谋取私利的御用工具。

(六)“橡皮泥”现象。“橡皮泥”现象是指可塑性、延展性强、随意性强,可方可圆,可长可短,可粗可细,可伸可缩,形状任意拿捏,内容随心所欲。制度是共同规范、规章,对一定范围内的所有人普遍适用,任何人都不能以创新为名,破坏制度,亵渎制度。然而,在实际执行过程中,制度却成了某些人心中的儿戏,眼中能方能圆的“橡皮泥”、能伸能缩的“牛皮筋,肆意践踏,无情破坏,权威性、公信力大打折扣。

(七)“夹生饭”现象。“夹生饭”现象就是做的饭半生不熟,有饭形没饭味,看着可以吃着难咽。制度“夹生饭”现象,就是在对上级政策没有吃透弄懂、对本地实情没有摸清摸透的情况下,就“拿来主义”生搬硬套、照搬照抄,弄出的制度洋不洋土不土,像个四不像的“怪物”。在实际执行过程中,因其先天不足,不成熟、不完善就忙着出台,导致水土不服、四处碰壁,群众意见很大,有的甚至被迫中途搁浅、重新回炉。

(八)“中梗阻”现象。“中梗阻现象”原指在行政服务过程中,出现的按规定可以批准或办理,但在具体操作中,中层管理人员因故拖着不作为、迟作为或乱作为,引发的“上下热中间冷”、“上下通中间阻”的现象。制度执行中的“中梗阻现象”就是制度或被中间层截留,或被悬之高阁,或迟迟不落实,或执行不彻底,导致制度执行中间受阻,出现制度“悬空”地带、盲区盲点,不能通达制度落实的“神经末梢”。

(九)“堰塞湖”现象。有些地方或部门对上级政策常常阳奉阴违,“上有政策下有对策”,导致政令往下逐层递减,当抵达公权架构的末梢时,不少遭遇“变通执行”,甚至演变成明目张胆的“有令不行”。 一些制度在地方遭遇“空转”,沦为“一纸空文”,严重削弱了政令的严肃性与权威性,更严重的是会导致政府部门缺失社会公信和群众拥护。看似热热闹闹出台了不少制度,实际落实的却寥寥无几,成了应景摆设。

(十)“后遗症”现象。制度“后遗症”现象,是指由于制度制定的碎片化、扁平化、短期化思维,着重于某一问题的解决,往往缺乏整体性、系统性、前瞻性、连贯性思维,头疼医头,脚疼医脚,重治标轻治本,却忽略了相关相似问题所引发的连锁反应或蝴蝶效应,导致按下葫芦浮起瓢、一波未平一波又起。就像治疗脑出血病人,进行开颅手术,势必留下视野变窄、语言障碍、四肢行动不便等后遗症一样。

(十一)“耍单帮”现象。制度“耍单帮”现象,就像离群的“孤雁”,孤单飞行,孤军作战,孤立无援,没有战友陪伴,没有外来补给,即使单兵作战能力再强,也逃不脱失败的命运。一项制度要真正落实落地落小落细,需要出台相关细则做保障、多个职能部门去配合,如果相关细则跟不上、不配套,相关部门甩手不上手、撒手不伸手,牵头部门就会陷入孤立无援的境地,制度落实就可能大打折扣、中途夭折。

二、成因

制度执行中的困惑,产生的原因是多方面、多维度的,既有历史的原因,又有现实的因素,既有客观的原因,又有人为的因素,既有体制的原因,又有转型的因素,既有单方面的原因,又有相互叠加的因素。

(一)民意失声。在一定意义上讲,制度执行的过程就是不断征集民意、发现问题、补齐短板、完善提高的过程。然而,有的制度执行罔顾民意,在最初制定环节,不征求群众意见,不倾听群众呼声,漠视民意,阻塞视听,闭门造车,自作聪明,自以为是,自说自话,自弹自唱,搞出一些所谓“高大上”的制度,看起来五光十色,用起来黯然失色。

(二)设计失效。制度是管根本、管长远、管大家的,要搞好顶层设计,需要听众声,聚众智,决不是一时兴起拍脑门、听人忽悠瞎起哄。然而,有的制度从谋划设计环节,就发育不良、先天不足,为应付上级检查、迎合领导口味,就急忙推出“快餐式”、“定制式”制度,造成制度上不接天线、下不接地气,还未登场,就匆匆落幕,成了短命制度。

(三)执行失控。制度执行应有一个先行试点、循序渐进、查漏补缺、完善提高的过程,既不能按兵不动,又不能操之过急,要像放风筝一样,线始终攥在手里,眼不离视线。有的制度在执行环节因未把握好相应的节奏、尺度、力度、速度,油门踩得过深、加得过大,破了底线,踩了红线,闯了红灯,捅了篓子,惹了乱子,本想邀功请赏,却功败垂成。

(四)过程失衡。制度执行的过程是同心同德、同向同力、集中攻坚的过程,在这个过程中,哪一个环节不畅通,哪一个部门不给力,都可能功亏一篑、中途夭折。有的制度在执行过程中,单打独斗,单兵作战,相关环节衔接不上,相关部门配合不力,导致整个过程别别扭扭、疙疙瘩瘩,有的环节甚至出现“真空”现象,有的部门坐等观望、看热闹。

(五)关系失调。制度执行的过程就是协调关系的过程,需要各个部门协调配合、通力合作才能完成。有的制度在执行过程中,相关拆台不补台、甩手不上手,各唱各的调,各弹各的曲,各怀心腹事,心不往一处想,劲不往一处使,拉倒车,使反劲,有功争着抢,有错互相推,惟恐别人抢了自己的功劳、夺了自己的彩头,关系弄得很僵、搞得很砸。

(六)评估失真。为确保评估结果公允,制度执行结果评判应引入第三方评价机构,不受任何干扰,应以制度受益者为主要评判对象,随机抽取一定比例的样本,采取加权平均的方法,计算群众满意度才更科学合理。在现行体制下,制度的执行者往往既是制度的制定者,又是制度的评判者,既是运动员,又是裁判员,评判结果往往有水分、不真实。

(七)结果失信。制度执行得到底怎么样,最终要落到实实在在的效果上,评价权不在制度执行者本身,应是制度执行的直接受益者,而不是自说自话、自弹自唱。有的制度本来执行得不怎么样,效果强差人意,却被人为打上组织满意、群众满意的幌子,以此欺骗上级组织、基层群众,让人民群众对制度的公信力、满意度产生了质疑、失去了信任。

三、对策

解决制度执行中的困惑,需从完善设计、统一标准、加强监督、堵塞漏洞、体检查体、补齐短板、清扫灰尘、根治顽疾等多方面入手,对症下药,精准施策,努力做到不出漏洞、少出漏洞,不出失误、少出失误。

(一)架天线。上级方针政策释放出许多政策信号,是指导下级制定制度的纲领指南、根本遵循、底线红线。离开上级方针政策、法律法规搞闭门造车,制定的制度就会偏离方向、脱轨变道。因此,制定制度一定要熟悉吃透上级的方针政策、法律法规、规章制度,做到有的放矢、有章可循、有据可依。对上级方针政策读得越懂、吃得越透、悟得越深、虑得越详,制定的制度越能体现政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,越能与上级方针政策同心同行、同频共振,越能少犯错误、少出偏差。

(二)接地气。越往上,制定的政策越具有宏观性、战略性、指导性。各地情况千差万别,需要结合本地实际,制定具体可行的实施意见。一定意义上讲,上级政策也不是包治百病、包打天下的灵丹妙药,必须因地制宜、因地施策,制定的制度才更接地气、更加实用。否则,制度再“高大上”,也是水土不服。因此,制定制度时,一定要摸清吃透下情,将基层的实际情况摸清楚、搞明白,从而使所制定的制度更有针对性、可行性和可操作性。否则,就会闹出哑巴唱歌、盲人指路、瘸子跳高的笑话。

(三)安天眼。一项制度是否执行得好、落实得快,既与制度本身的科学性、合理性、可行性有关,又与制度执行者的事业心、责任心、公仆心有关,更与制度相关者的重视度、关注度、参与度有关。因此,制度执行必须充分调动各级各部门、广大群众的积极性、主动性,使他们广泛参与到制度执行的全过程,为制度的执行全方位把脉会诊,做到监督无处不在、无时不有,360度无死角无盲区,制度执行到哪里,监督就跟进到哪里,制度执行到哪个环节,监督就跟进到哪个环节。

(四)堵漏洞。俗话说,小洞不补,大洞受苦,必受其辱。事物的发展都有一个从量变到质变的过程,大问题都是从小失误开始的,不注重小问题的解决,必然会出大乱子、捅大篓子。要想堵住、堵实漏洞,必须从细处着眼,从根处下手,用沙子、泥巴堵,只能堵一时,经风吹雨打,又显原形;用强力胶、混凝土堵,才能堵严实、堵瓷实、堵长久。用制度堵,才能堵得细致、防止反弹。要建立发现问题奖,对制度执行中发现的问题,并积极主动解决的,给予一定奖励。

(五)常体检。制度本身有漏洞,正如医生也会生病一样,往往治得了别人病,治不了自己病。制度也不是万能的,既不能包治百病,又不能包揽一切,本身并没有自愈功能。治疗“制度病”,首先要发现病源,化验病体,确定病症。而制度病常常隐匿于特权之中、发病于冲突之时,公说公有理,婆说婆有理,干有依据,不干也有理由,往往在内部就行不通、走不畅,执行不下去,落实不到位,常常陷入尴尬境地。这就需要经常给制度体体检、查查体,及时发现病症,避免小病拖成大病、大病拖成绝症。

(六)补短板。制度短板是最大的短板、最危险的短板,有客观因素、人为原因,有历史原因、现实因素,如不及时补齐,对制度本身的伤害是巨大的,对未来的影响是长远的。补短板也要因地制宜、因时制宜、因情制宜,不能搞一刀切。如果制度本身已经腐朽变质,用再多的良木也是白搭,补再多短板也是无用,不如废而不使、弃而不用。如果制度本身没什么大问题,只需动一下“小手术”,就要及时看病就医,必要时在伤口上撒把盐,消消毒,杀杀菌,避免伤口感染。

(七)清灰尘。毛主席说过,房子是应该经常打扫的,不打扫就会积满灰尘;脸是应该经常洗的,不洗也就会灰尘满面。我们同志的思想,我们党的工作,也会沾染灰尘的,也应该打扫和洗涤。制度也像屋子一样,经常不打扫,也会沾满灰尘、藏污纳垢。这些灰尘,有对制度本身的误解,有执行过程中的偏差,有外来思潮的腐蚀,有外部压力的干扰。针对这些制度灰尘,要来一次思想大扫除、精神大革命、行为大检查,扫思想之尘,清精神之污,除行为之垢,使制度始终干干净净、清清爽爽。

(八)治顽疾。制度顽疾就像SARS病毒一样,具有隐蔽性、顽固性、传染性等特点,破坏力更强,影响力更深,传播力更快。根治制度顽疾,要坚持分类施策、因情施策,决不能用一副药治百病。对制度执行中可能出现的问题,要像扁鹊大哥那样,治病于未发之前,注重预防;对在制度执行中发现的苗头性问题,要像扁鹊二哥那样,早打招呼,治病于初起之时;对在制度执行中暴露的严重问题,要像扁鹊那样,敢于动手术、用重典、下猛药。决不能熟视无睹、视而不见,最后无医可治、无药可医。

 






 

责任编辑:辛欣
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