民航发展基金应穿新鞋走新路

本报特约评论员徐立凡

民航发展基金，不能穿新鞋走老路。否则，出发点再好，使用再有战略性，仍然难以避免民众的质疑。

财政部日前公布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，自本月起，废止机场建设费规定，决定改征民航发展基金。国内航班的旅客每人次50元;乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)。财政部强调，民航发展基金没有增加乘客负担，只是对既有两项基金进行整合，整合后民航节能减排和通用航空将是基金使用目标。

机场建设费“变身”民航发展基金，引起很大争议。在不少人看来，变个名称等于“换汤不换药”，乘客负担固然没有增加，但是机场建设费本就应该取消，换了名称，无异于给了其继续合法生存的空间。

对于这一质疑，有两个解读角度。从财政的角度看，当年财政紧张设立机场建设费，有一定的必要性。一方面，发展航空业需要专门费税支持，另一方面，机场建设费也真实反映了空运的紧张程度，带有市场导向作用。但是，如今财政收入增长速度已经超过了GDP的增长速度，发展航空业的资金紧张情况已大为缓解，继续征收机场建设费的理由已经失效。因此，换个名目继续征收，法理性存疑。许多人的质疑并非无据。

但是从资金管理的角度看，机场建设费由“费”变为基金，对于提高这笔专项资金的管理和使用效率，确有助益。民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。

相对于机场建设费的不透明度，政府性基金在征收缴库、资金渠道、会计审核等方面更严格。还要看到，由于欧盟近期对于入境航空的节能减排要求趋于严厉，中国航空业需要统一立场和行动步调加以应对，防止由此造成的巨大损失。将机场建设费转为民航发展基金，并主要投于节能减排，可以视作对欧盟新措施的必要准备。

乘客的空运成本需要减负，民航业面对的节能减排压力也需要减负，平衡这二者的关系，只能随着时间的发展和民航业技术的整合逐渐实现。这是客观现状，不可能旦夕之间解决。

真值得关注的是此次机场建设费变身的程序。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》固然经过上级批准，但是，民航局自身并没有立法权，其变身的法理依据并不充分。更何况，如果将此次变身视作与消费者密切相关的收费项目，则除了行政程序外，听证程序也不可匮缺。

变身过程中的模糊性，不免令人担心基金使用过程中是否也会存在模糊性。民航发展基金，不能穿新鞋走老路。否则，出发点再好，使用再有战略性，仍然难以避免民众的质疑。