治国即理财——关于《预算法》修正的一些建议

在中华人民共和国成立45年之后，现行的《预算法》于1994年颁布，“治国即理财”这一理念，不知不觉间开始被这个国家所认识，但其理念的重要性和其内在条理的严谨性，仍较为朦胧。由于当时时代环境的限制和对现代预算制度认识的不足，《预算法》有一些缺陷，需要修正。反映在目前的预算制度上，笔者以为主要体现在以下几个方面：

预算编制不全面，细化不够，使人们(包括人大代表)不容易读懂;

人大对预算审议和批准的权力无法真正落实。预算年度从每年1月1日开始，而到3月召开的人大会议上才来审查和批准，预算年度与预算审批时间不统一，全国人大财经委员会副主任委员尹中卿对此评论说“没有一个国家像我们这样”;

对预算执行和调整的规定不严格，使“年初报个数，然后随便花”这一令纳税人痛心的现象无法消除;

缺乏明确的绩效考核和违法处罚规定，造成对于预算资金领域的不当使用、浪费甚至贪污的防范不够;

最后也是最重要的，《预算法》从一开始就将预算主体——普通纳税人——几乎排除在外，人们缺乏了解参与预算编制和监督的机会。

《预算法》的这些缺陷，使得这次《预算法》的修正广受关注，在此笔者提出一些属于自己的建议。

科学确定预算年度，结束未批先用的现象

预算年度与预算审批时间不统一，预算未经审批就已开始使用的现象，在本次修正草案里基本未作修改，令人遗憾。

修正草案的第十五条仍沿用原法中的第十条，一字未动:“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”与此相关的另一条在原法中为：“第四十四条 预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”修改后为：“第四十九条 预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：(一)上一年度结转的支出;(二)必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出;(三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”

预算未获批准之前就开始使用，这与现代预算制度的基本逻辑是相冲突的，未获立法机构批准就开始动用公共资金，这与现代社会的基本法理也是相悖的，甚至也与本法中的其他相关条款的要求和精神不符。笔者强烈建议：一、将预算年度改为每年的5月1日至第二年的4月30日;或者，将人大会议召开时间提前到每年的10月上中旬召开，以配合审批下一年度的预算。

预算年度与预算审批不统一，是过去由于历史条件所限而遗留下来的“半拉子工程”，目前已经具备了充分的条件来修复。

怎样保证人大代表对预算案的审查

很多人大代表之所以对审议预算失去兴趣，将审查和批准预算变成“走过场”，主要原因是：没有足够的时间来研究和审议;预算草案的编写不够详细，不易看懂;人大代表实际上没有对预算的修正权和否决预算的机会。全国人大代表叶青曾说，在他的印象中，人大会议上对预算从来没有改过一个数字。

“修正草案”对上述问题做出了一些改变的努力，比如将过去中央政府在人大会议召开前需提前提交预算草案初案给人大财经委员会的时间，由30天增加到了45天，而地方依然维持提前30天的时间不变。从许多发达国家和地区的经验和预算制度的设计来看，预算草案初稿提前45天送人大财经委，而地方上却仅有30天，时间是显然不够的。而且，这里也没有在人大会议之前将预算草案提前交给人大代表的设计，因此人大代表只有在到达人大会场时才能收到预算资料，并且只有半天或大半天的时间来研读预算资料。建议这一部分应再做修改，至少增加到90天。

此次“修正草案”对预算的编制专门增加了一条：“第四十一条 报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。”这是一个进步，但款和项依然不够详细，建议改为“应当按应有的类、款、项、目编列”。

人大代表审查预算草案，就应该拥有对预算草案提出修正和否决(全面修正和局部修正，全面否决和局部否决)的权力，但是原法中没有这样的条款，“修正草案”也没有这样的条款。笔者建议增加这样的条款。

如何强化绩效考核和违法处罚

在绩效考核方面，不见明确条款。修正草案对现行的审计监督设计几乎未作修正，基本保留了原条款“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督”。这样的设计没有改变审计部门仍在行政框架之下的格局，而且对绩效审计也缺乏明确表述。建议将此条改为“审计部门归于人大的框架之下，依据本法和其他相关法规，就预算账目的编制、执行和决算是否合规，以及政府在使用预算资金时是否体现了节约和效率的精神、是否遵循了衡工量值的原则、是否有贪污和浪费的行为，每年定期向人大报告”。

审计部门设置在行政体系里，缺乏应有的独立性，很难真正起到对预算的监督作用。为了国家的长治久安，为了公共资金的有效使用，应该利用好这次修法机会，把这个问题解决好。

另外，“修正草案”在“法律责任”一章中，增加了许多较为详细的条款，但对违法处罚仍不够详细，不具威慑作用。建议参考中国香港地区的相关经验，增加对任何导致预算收入当收未收、不当开支、或开支无正当凭证的个人及部门负责人，给予追讨和处以罚款的明确条款。

总而言之，本次“修正草案”在一些方面有一定进步，但距离一部体现改革诚意和远大治国理想的预算法的目标来说，还有相当距离。建议继续修正，对一些必须改的地方要彻底地改。治国即理财，理财关乎国家和全体国民利益，不可不慎。

(作者系深圳某资产管理公司董事长，公共预算观察志愿者)