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多位学者谏言新土改

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《财经国家周刊》记者 姚一然 见习记者 郑思远

目前土地改革在增加补偿、解决被征地农民安置问题已经有了很大的进展,唯一没有突破的就是集体建设用地进入市场

对话嘉宾

杨重光(国土资源部中国矿产土地法律中心顾问)

严金明(中国人民大学土地规划研究中心主任)

党国英(中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任)

黄小虎(中国土地学会副理事长)

《财经国家周刊》:当前,新型城镇化成为理论界热衷探讨的话题。新型城镇化对土地制度改革有哪些新的要求?

杨重光:就城市来讲,第一,城市的土地规划很重要。现在的城市通过摊大饼,无限制地发展,实际上应该从数量的增加、规模的扩大转化成结构的调整、质量的提高、城市各种配置的优化和城市各个要素的协调。

第二,中国城市的发展已经到了划定城市边界的时候,划定边界后就是内部调整,促使增量土地得到限制,存量土地充分地利用。

第三,根据一个城市的人口、工业和经济等发展状况,国家要对这个城市土地的总量进行控制。比如北京2000万人口,就给你2000平方公里土地。

从农村来讲,要很好地研究农村在工业化、城镇化过程以及农业现代化中的变化及规律。因为集体土地是一个变化的过程,在这个过程中最大的变化就是农村人口减少,土地也会闲置。人进城了,土地怎么办,这就是今后改革中很大的方面。处理不好,既影响城市的发展,也影响农村的发展。

在统筹城乡发展中,前提就是要促进财富的流动,人口的流动和土地的流转。用控制土地的方式来控制人的流动和财富的流动,这实际上是不符合市场经济的发展。土地是一种财富,这种财富不完全是政府的,也是农民的财富。

严金明:土地制度改革并不是城镇化的原因,而是在于土地制度本身。土地的城镇化就意味着土地的高度非农化。在城市的扩展和蔓延中,耕地和一些高质量的农田都非农化了。在这个过程中要集约和节约,不能粗放地利用,不能够高投入、低产出,要提高土地的利用效率。要注意存量用地,旧厂房、旧村镇、旧城镇之类要合理改造。增量用地还是得严格控制,确实要用的土地,得精打细算。

党国英:新型城镇化中央在2008年已经开始讨论了。中央提出要城乡一体化,统筹城乡发展。新型城市化实际上就是要兼顾农村居民,克服城市中已经表现出来的问题。之前农村不够受重视,农民进城也扎不下根,这其实就是个纠偏的过程。

黄小虎:十七届三中全会关于土地制度已经有方向,要建立城乡统一的土地市场,这句话的含义在于单纯由政府主导的城市化,转变为在政府引导下,由农民等群体自主参与到这个进程中来。

具体到土地制度上,要打破现行的城乡分割土地制度,要承认农民的土地财产,允许农民利用土地财产,来自主参与到城市化进程中去。国家要进一步改革征地制度,能不征的就不征,同时要有政府主导的规划。大家按照统一规划,打破过去“搞建设必须需要国有土地”的制约,不能城市发展到哪里,就把地征到哪里,否则就不能缩小征地范围。

关键在于要允许在集体建设用地在符合规划的前提下,允许进入市场。那么许多建设项目就不一定要用国有土地。

《财经国家周刊》:当前土地制度改革的热点和难点是什么?

杨重光:第一,法律上关于土地的所有权不明确。在我国,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。但国家是个虚的概念,实际上由国务院行使所有权,而各个地方来实行管理。这个体制下,地方政府就有很大的权力,在城市发展中,建设用地不断扩大,国家法律和政策却限制不住。

第二,过度依赖土地和房地产财政,城市为了发展或是某种需要,就无限制地出让土地,从国家管理层面上应该加强宏观调控进行控制。

第三,农村集体土地征地要进行根本的改革。征地是可以的,但是得解决征地范围和征地价格,价格要根据市场的行情来征收。我认为征地从整个法律法规上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以对农村土地、农业土地上进行征收;私人企业应该通过市场经济的原则去进行交换或者说购买,当然这需要一定的条件,也需要国家的规划。这些虽然在2008年仅从原则上提到,但没有进一步推进,也没有进一步形成法律。

严金明:土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期,城镇的土地改革已经相对成熟,城镇土地由原来不能流转到可以自由流转,问题比较少一点。现在难点在农村,农村的难点又在农村土地集体建设用地流转,现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房,没有相应的法律去处理。在面对这个问题怎么处理上,十七届三中全会规定,城市规划圈外,农村集体土地可以参与非公益性项目,也就是涉及到农村集体土地流转。但是尽管提出这些年来,还没有怎么突破,这是我们的焦点和难点。

党国英:我一直坚持大型的公益性项目才可以征地,而且应该由开发商和土地的主人(如农村的村集体组织)商量。如果不是重大公益项目,土地的主人不同意,开发商就得再找其他地方。国土资源部说,公益性项目才能征地,但对这个“公益性项目”的界定与边界目前还不清晰,给许多地方留下了一个“口子”。

二是城市建设用地40、70年使用权限,导致很多人临时投资的思想。70年的限制给交易带来很大的困难,有产权限制,要把城市搞漂亮就非常困难,我认为应该长久不变。土地制度改革还是要明确产权明细,在农村要把土地承包权做实,也应该长久不变。

三是对产权的错误理解,有些人以为有了产权以后可以为所欲为。我提倡给城市住宅和农民承包地长期产权,但这需要有个规划问题的补充。就是对使用权转变为财产权之后的一种分割,主要表现在用途管制,即规定一块地存在的人口密度、绿地面积、建筑的样式风格等等。

黄小虎:尽管目前在增加补偿、解决被征地农民安置问题已经有了很大的进展,唯一还没有突破的就是集体建设用地进入市场。这还有很多的思想障碍。障碍的深层问题是,现行土地制度由此形成的土地财政和土地金融。这对地方造成很大的路径依赖,担心放开集体建设用地是否影响城市的发展。我认为不会,因为放开后,经济更活了,税源增多了,进一步开征土地财产税,原来的发展方式就彻底转变了;原来单纯地把土地集中到政府,自负盈亏,导致各种社会矛盾和不和谐。

《财经国家周刊》:对十八大后土地管理制度改革的期待是什么?

杨重光:首先就是改变现行制度背后的理论依据。对于土地所有权制度,我认为应该坚持,但是土地所有制实现形式有点僵化。比如从空间上来划分城市土地和国有土地,从某种意义上讲是荒谬的。我们土地所有权制度的理论基础和历史延续都缺乏一定根据和道理。《土地管理法》现在之所以许多人有意见、修改不好,就因为《土地管理法》一些理论基础不扎实,没有依据。

另外就是使用者、承包者、开发商的权力都要细分,都得有客观的标准,现在都没有。这也是造成当前的拆迁混乱。拆迁的根本目的,不能光考虑国家的利益,也要考虑城市利益和个人利益。

十八大后,政府对土地要深入地了解,国家职能也要改变。不要管得太多,调控是越来越细,但越来越无效。大的方面管住就行了。耕地保护,土地节约利用,土地基本权利得到保障等等。

严金明:首先把保护农民利益作为长远考虑,这在一定的可预计的时间内还是核心的问题;二是在土地宏观调控上,在市场化条件下,实现土地资源的最优化配置,保障效率最高、收益最大化。实际上,我们现在的土地管理是非常严格的,土地是实行计划的,怎么跟市场经济结合还是需要考虑的。

另外,各个地方要根据自己的实际情况考虑,有些地方确实走在了中央的前面。比如说,海南陵水的征地制度改革;成都在城乡统筹、城乡一体化的成效;江苏苏南地区的农村土地流转,如实行股份制化改造方面。还有全国其他方面都进行了很好的探索。

同时,在土地制度改革中,还要有配套的财税体制改革。就土地谈土地,是非常狭隘的。土地既是经济问题,又是社会和政治问题,所以财税方面还要考虑。土地的财税、改革一定要结合起来,才能把土地改革往深里发展。

党国英:新方向肯定是市场化,如果不是市场化就不叫改革了,就变成倒退了。市场化并非不要政府的介入,可以通过用途管制参与这个市场。政府承认你的产权,但是使用要通过政府的规划,使用的方式得有一个限制。然后就是深化规划的科学化、民主化和法制化。

按照十七届三中全会的精神,如果能够在十八大之后把问题解决,那就柳暗花明了。有些很细节的东西不叫改革,叫管理。只能算基础性的工作,管理水平更规范。改革会触碰大的利益关系,要解放思想。很多地方把管理方式的完善算作改革了。

黄小虎:2008年的十七届三中全会已经指出土地改革的方向。十八大后,需要坚持这些原则和方向。其中允许集体建设用地上市是最主要的方面,为了这一点需要改变政府经营土地制度。


责任编辑:贺一鸣
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