地方融资平台伴风险下乡：靠土地指标打下底

文/《财经国家周刊》记者 刘明霞 丁沙

地方融资平台“下乡”，在承担新农村建设的资金筹集问题上有其必要性，但风险也往往会随之“下乡”

借“城乡一体化建设示范”东风，苏南Z镇近几年搭起了七家融资平台，以弥补建设及民生资金缺口。

靠土地指标打下底，上级政府担保扶上马，政策性银行送一程，这七家融资平台如今有三个盈利，整体资金链依然紧张。

地方政府融资平台，这种原本在城市里流行的资本运作模式，近年来开始呈现向地级市以下的县、乡镇政府扩张的趋势。

由于身处发达地区，Z镇融资平台的市场化规范程度较高。放眼全国，更多的县级以下融资平台则有更大风险，财政部科学研究所所长贾康等学者对此早已明示。

《财经国家周刊》记者实地调研发现，地方融资平台“下乡”，在承担新农村建设的资金筹集问题上有其必要性;但一般的乡镇一级政府的抗风险能力并不强，往往缺乏偿债保障。这意味着，地方债风险也将会随之“下乡”。

相随“城乡一体化示范”

Z镇地处经济发达的苏南都市圈，其所在县GDP排名居江苏省前五位，Z镇的GDP排名，则长期在该县的第三、四位。

但随着基础设施建设扩张和公共服务职能强化，政府的财政压力也不断上升。最近几年，Z镇始终为建设资金紧张而纠结。

Z镇财政分局局长向《财经国家周刊》记者介绍，2012年，Z镇完成全口径财政收入7.7亿元，一般预算收入只有3.9个亿，这说明Z镇上缴的税收有3.8个亿，占比接近50%。乡镇可得财力是1.7亿元，税收分成财力占税收总额的比例为22%。

“我们的财政只是‘吃饭财政’，搞发展靠财政正常的税收分成是不可能的。只有通过建设整合指标，土地拍卖拿到钱，再搞建设。”Z镇财政分局局长说。

在这一背景下，Z镇2006年成立了城市投资发展有限公司，以上一级政府的国有资产担保公司担保，镇财政托底，进行城市发展的投融资作用。自诞生之日起，Z镇融资平台一直在一系列倾斜政策之下生存。

当时大量的资金从哪里来?Z镇先向省国土厅借了500亩的土地指标，70%用于城市建设、新农村建设的需要;另30%用于商业开发，进行土地拍卖，拍卖的钱用于征地、拆迁、城市建设。

“没有500亩土地指标这个账打不平的，这是扶上马。而送一程是靠银行的资金。”镇长说。

在Z镇刚刚开始进行大规模建设的初期，按照Z镇所在县、市综合实力的评估，加之其时国家对新农村建设、城乡一体化推出专门的批文，银行将资金投到了Z镇。现在，这家银行在Z镇的所有融资平台的借贷规模中，占比达到五分之三。

7个平台3个盈利

随着这几年的发展，Z镇的融资平台数量已经达到了七家。分别为：镇投资发展有限公司、镇污水处理厂、镇旅游文化发展有限公司、镇城乡一体化建设有限公司、镇农村经济发展有限公司、镇新申农庄有限公司和镇蚕丝文化产业园区。注册资本金从5000万元到8亿元不等。

在这些平台的运作下，Z镇已经连续6、7年通过某大银行等机构融资，推进了新农村建设的一系列项目，例如新农村安置期工程项目、城乡一体化示范区工程项目、农村中小企业统贷项目等。

最早的新农村建设的融资规模不大，只有几千万，后来进行第二期配套设施建设，道路建设、绿化建设、拆迁等，融资的范围开始扩大。到2008年和2009年，因为国际金融危机、物价上涨等诸多因素，Z镇的融资平台曾经一度陷入偿债困境。但是到了2010年，情况开始好转。

根据镇长介绍，在Z镇现有的七家融资平台中，盈利的实际有三家：新申农庄公司有水果园销售、苗木销售和饭店收入;旅游公司有旅游门票收入、旅游发展之后店面的租金、旅游产品的销售和占比较大的餐饮业收入;污水处理厂是通过每天消化镇上的污染企业的工业污水和废水，其产值和利润可以维护正常的运行开支。

这三家每年能够保持一定盈收的融资平台，其盈利资金要通过Z镇的投融资办公室进行调配，除了维护各自平台的运行建设，很大一部分将会被调度到另外几家不盈利的融资平台公司上，最终实现账面的收支平衡。

Z镇成立的第一家政府融资平台——镇投资发展有限公司目前只起维护原来贷款的还款付息、土地拍卖平台的作用，不再继续其他的常规性融资。因为2010年那轮中央对地方融资平台的收紧中，对名字中出现“城市投资发展”字样的融资平台公司，银监会禁止银行向其放贷融资。

“之前这个平台维护平时资金流进流出和建设，政策一出来就荒废了两年。其实这个平台当时负债只有20%，优质资产不少，这么多好的资源资产无法合理利用是浪费的。”Z镇副镇长对《财经国家周刊》记者说，“实际上我们的建设资金真的很紧张。”

该副镇长介绍，Z镇的融资主要靠政策性银行，商业银行的贷款很少，基金、信托、发债等方式更没有尝试过。而且Z镇的土地抵押方式早期使用较多，现在已经置换出来，土地抵押只占30%，70%靠上一级县政府资产公司的担保。最近上一级政府又成立了新担保公司，继续担保Z镇的业务。

“我们最终的希望当然是想把这7个平台做大做强，真正做到自负盈亏。但是以现有的水平来看，能完全剥离的只有污水处理厂和文化产业园，新申农庄能勉强剥离。而其他几个融资平台所承载的是政府性任务，承载了社会事业，无法做到和政府剥离。”

风险不可不防

国家发改委内部人士对《财经国家周刊》记者表示，目前县级以下融资平台，主要还是在一些相对富裕的地区，例如全国百强县、华西村等，“这些地方虽然只是村、县，但相当的富庶，还不了款的风险比较小。”

该内部人士透露，最近一些镇、县一级政府融资平台发债的申请已经得到发改委的批复，在审批完后，开始走流程到银监会，银监会也需要对其进行评估风险、审批，以防形成银行坏账。

各界对于乡镇一级融资平台最大的担心，来自政府大量举债后负债风险不能自我管控。

财政部财政科学研究所所长贾康曾指出，在2010年对地方政府融资平台的解包、梳理过程中发现，风险在县级及以下的平台公司中更为凸显。

“从全国来看，在发达地区，地方政府融资市场化规范程度较高，而不少乡镇村级政府，由于资金不足，出现盲目借债情况，甚至借高利贷。不规范的举债在资金链无法衔接的情况下，可能出现局部债务危机的事件。”贾康说。

“许多县级及以下平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。”贾康说，“这正是风险所在。”

据悉，不少乡镇融资平台是通过乡镇干部做担保，从银行信用担保业务看，若界定为个人担保，则担保偿还债务的能力远不及政府大。

“乡镇一级领导的资信能力突然恶化后，银行很可能出现坏账。”北京科技大学金融工程系一位教授指出，这样的金融创新可以进行，但存在风险隐患，难以扩大其规模。

2012年，Z镇成立了投融资办公室，专门解决地方政府性负债的问题，集中镇上资产、资源、土地，统筹七个平台的规划、建设、融资，要把政府每年缺口的资金全部融资到位，还要调配盈利平台的收入补贴给政府财政缺口和亏损平台。

“交叉补贴的方式也是可以的。但是它的潜在问题是，盈利性资产应该是国资系统管的，国有资本金要增值保值，但是这个镇的盈利去交叉补贴了，没有增值保值，这种政资不分、政企不分的做法有它的隐患。”赵全厚说。