产能过剩与金融风险防范

我国的产能过剩问题呈现周期性过剩与非周期性过剩并存、总量过剩与结构过剩并存的特征，程度相当严重，制约着国民经济持续健康发展

产能过剩加剧是我国经济社会发展面临的突出问题。产能过剩与有效需求不足叠加，影响经济平稳运行。充分认识工业产能过剩的严重性，深入分析产能过剩矛盾加剧的原因，密切关注产能过剩可能或者已经引发的金融风险，对于制定并且实施支持经济结构调整和转型升级的金融政策，积极防范和有效化解金融风险具有重要意义。

产能过剩现状

产能利用率是国内外衡量是否产能过剩比较一致的标准。业界的共识是，如果产能利用率小于75%，那就是产能严重过剩。按上述标准，目前产能过剩问题存在于大部分工业行业，而且比较严重。据有关部门调查，今年第一季度，工业企业产能利用率为78.2%，同比回落1.6个百分点，比2012年第四季度回落1.9个百分点，为2009年第四季度以来的最低点。其中，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等行业产能过剩情况尤为突出，2012年底上述行业产能利用率分别仅为72%、71.9%、73.7%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。同时，上述行业还有大量在建、拟建项目，产能过剩矛盾呈日益加剧之势。

产能过剩不仅困扰上述传统产业，而且太阳能、风能等战略性新兴产业也存在产能过剩或重复建设问题。目前，我国太阳能光伏电池产能占全球的60%，产能过剩达到95%。风电设备产能3000万～3500万千瓦，而产量只有1800万千瓦，产能利用率低于60%。如此大范围、大规模的产能过剩如果不能有效解决，将使我国工业陷入长期萧条。

从国际比较来看，今年第一季度，美国制造业产能利用率为77.02%，欧元区为77.35%，日本为85.9%。在主要经济体当中，我国工业企业产能利用率只略高于处于复苏阶段的美国和尚未走出危机的欧元区，远低于日本。

产能过剩形成原因

当前我国部分行业的产能过剩问题，有市场经济的一般或共性特征，也有其特殊性。造成产能过剩的原因不仅有市场因素，更有体制机制、管理方式、发展方式等深层次原因。

体制性原因。体制性原因是造成我国产能过剩深层次的也是有别于成熟市场经济国家的原因。一是地方官员考核与晋升机制使地方政府有很强的推动经济增长的动力。政府干预投资和经济增长动力过强，拼资源、抢资金和投资成为地方政府的一致目标，有些地方甚至对中央宏观调控政策也是“上有政策，下有对策”，地方间形成恶性投资竞争，产业趋同严重，产能扩张难以抑制。二是我国土地、自然资源和资本等生产要素市场发育不健全、定价机制不合理。一方面整个国家层面的价格体系仍然压低能源、资源等生产要素价格，另一方面许多地方政府为了争夺投资，给予工业项目大量优惠，比如对工业用地采用政府协议低价甚至零地价转让，给予企业研发补贴、税收减免、优惠电价，甚至放松环境监管。这些要素价格的扭曲不但使得大量技术水平低、工艺落后的企业能够生存下去，而且政府补贴扭曲了企业的投资行为，导致企业过度投资产能，造成行业产能过剩。三是某些国有企业考核机制不完善，未建立投资约束和责任追究机制，助长了过度投资行为。

周期性原因。2002年开始，我国进入经济周期的上升阶段。由于经济增长速度快，投资、消费和出口需求均比较旺盛，产能过剩的问题并不明显。但是固定资产投资的快速增长形成了产能的快速扩张。国际金融危机爆发后至今，国际市场需求大幅度萎缩，出口导向性行业出口订单下滑，产能过剩矛盾凸显。从国内来看，由于推出应对国际金融危机计划，固定资产投资增速保持在与危机前接近甚至更高水平。但随着应对计划的退出，投资需求大幅度下降。2010年前固定资产投资的较高水平形成了大量产能，随着2010年投资增速下降从而对投资品需求的减少，投资品行业的产能利用率开始下降。

结构性原因。结构性失衡是造成我国产能过剩的长期性因素。一方面，投资消费比例失衡。我国经济增长高度依赖于投资，由于消费和出口不振，当投资增速下降时产能过剩问题就会凸显。另一方面，产业结构不合理。我国产业结构以劳动密集型产业和价值链的低端环节为主，国际竞争力主要依靠低成本优势。然而自2000年以来，我国劳动力成本快速提升，先后已超过印度、印度尼西亚、菲律宾，甚至泰国和墨西哥。劳动力成本的快速提升加上人民币持续升值、土地和商务成本上涨、环境保护日趋严格，我国的低成本优势正逐步削弱，但新的竞争优势尚未形成，造成大量投资挤压在低端制造领域，形成市场的过度竞争和产能过剩。

以集中审批管控竞争行业的方式难以抑制产能过剩。近年来，我国为解决产能过剩问题采取了一系列措施，也取得了一些成效。但由于缺乏对违规审批项目有效的约束和责任追究制度，产能过剩问题没有得到有效遏制。

企业公平竞争的市场环境建设滞后。以技术、标准、规范等促进产业自主发展的措施不够，规范市场公平竞争的规则、环境、秩序建立滞后，对已有措施的监督执行也不到位，导致一些达不到环保、能耗、安全等标准的企业以不公平的方式进行市场竞争，加剧了产能过剩矛盾。

产能过剩加大金融风险隐患

市场经济条件下，适度的产能过剩有利于发挥竞争机制的作用。但是我国产能过剩不仅在传统制造业普遍存在，而且在太阳能、风能等战略性新兴产业也存在，呈现周期性过剩与非周期性过剩并存、总量过剩与结构过剩并存的特征，程度相当严重，制约着国民经济持续健康发展。尤其在当前，产能过剩问题与有效需求不足叠加，成为影响经济平稳运行的突出矛盾。部分行业产能过剩和诸多企业债务负担沉重，一方面加重了企业生产经营困难，另一方面也影响了商业银行资产质量，占据大量资金存量，削弱了货币信贷推动经济增长的有效性。

部分行业产能过剩导致商业银行不良贷款反弹。2012年，银行业金融机构不良贷款余额8年来首次出现反弹，年末余额1.07万亿元，比年初增加234亿元，不良贷款率1.56%，比年初下降0.22个百分点。商业银行不良贷款余额4929亿元,比年初增加647亿元;不良贷款率0.95%,与年初基本持平。商业银行关注类贷款和逾期贷款余额分别为15093亿元和5281亿元，分别比年初增长8%和46%,表明客户违约风险增大,不良贷款有进一步增加的可能。从行业看,光伏、钢贸、造船、钢铁、煤化工、水泥等产能过剩行业成为不良贷款反弹的主要行业。2013年第二季度末，商业银行不良贷款余额为5395亿元，比上年末增加467亿元;不良贷款率为0.96%，比上年末上升0.01个百分点。分季度看，自2011年第三季度开始，商业银行不良贷款余额呈逐步上升态势。

部分产能过剩行业的巨额债务成为商业银行资产存量包袱。早前为了应对国际金融危机，政府启动了大量项目，注入了大量流动性，阻止了企业破产、工人失业以及不良贷款急剧上升的局面出现。但大规模刺激的副作用也显而易见，不少企业获得银行贷款，投资项目却选择了产能过剩行业。这些行业少有盈利，因此企业背负了大量银行债务。在利润较低甚至不盈利的情形下，随着还本付息潮的到来，这些企业不得不面临借新债还旧债的窘境，有的事实上已经成为僵尸企业。产能过剩导致大量资金配置在不具备经济合理性、低效的部门，或者停留在偿债环节，增大了金融机构的存量包袱，形成了潜在的金融风险。

产能过剩矛盾削弱了货币信贷推动经济增长的有效性。当前，流动性总体充裕但实体经济依旧疲软，货币推动经济增长的边际效应降低。其原因之一在于结构性矛盾，即尽管流动性充裕，但由于部分行业产能过剩，诸多企业债务负担较重、存在借新还旧现象等原因，货币信贷快速增长并未有效刺激经济增长。从这个角度来讲，结构性矛盾影响了经济增长，引导流动性进入实体经济，关键在于产业调整。

化解产能过剩矛盾的政策措施

2013年中央经济工作会议指出，要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治。加强对各个产能过剩行业发展趋势的预测，制定有针对性的调整和化解方案。根据国务院的部署，目前发改委和工信部正在研究制定“化解产能过剩矛盾总体方案”，涉及以下方面内容：一是通过挖掘内需市场潜力，改善需求结构，有效释放内需，消化一批产能过剩。二是通过促进企业兼并重组，整合压缩一批过剩产能。三是提前完成产能过剩行业“十二五”淘汰落后产能目标任务，鼓励地方提高标准，落实产能等量减量置换制度，淘汰一批落后产能。四是结合钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等行业特点分业施策，有针对性地提出化解产能过剩矛盾的具体措施。五是严格准入条件，健全产能过剩预警制度，加强完善行业管理。六是加大财政、金融、土地和环保政策的支持力度。七是深化投资和财税体制改革，规范和完善市场秩序，建立化解产能过剩的长效机制。

为更好地发挥金融对经济结构调整和转型升级的支持作用，更好地发挥市场配置资源的基础性作用，更好地发挥金融政策、财政政策和产业政策的协同作用，优化社会融资结构，持续加强对重点领域和薄弱环节的金融支持，切实防范化解金融风险，今年7月，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。该意见提出，按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，对产能过剩行业区分不同情况实施差别化政策。

一是继续执行稳健的货币政策，合理保持货币信贷总量。统筹兼顾稳增长、调结构、控通胀、防风险，合理保持货币总量。综合运用数量、价格等多种货币政策工具组合，充分发挥再贷款、再贴现和差别存款准备金动态调整机制的引导作用，盘活存量资金，用好增量资金，加快资金周转速度，提高资金使用效率。

二是引导、推动重点领域与行业转型和调整。坚持有扶有控、有保有压原则，增强资金支持的针对性和有效性。按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，对产能过剩行业区分不同情况实施差别化政策。对产品有竞争力、有市场、有效益的企业，要继续给予资金支持。对合理向境外转移产能的企业，要通过内保外贷、外汇及人民币贷款、债权融资、股权融资等方式，积极支持增强跨境投资经营能力。对实施产能整合的企业，要通过探索发行优先股、定向开展并购贷款、适当延长贷款期限等方式，支持企业兼并重组。对属于淘汰落后产能的企业，要通过保全资产和不良贷款转让、贷款损失核销等方式支持压产退市。严禁对产能严重过剩行业违规建设项目提供任何形式的新增授信和直接融资，防止盲目投资加剧产能过剩。

三是密切关注并积极化解“两高一剩”(高耗能、高污染、产能过剩)行业结构调整时暴露的金融风险。支持银行开展不良贷款转让，扩大银行不良贷款自主核销权，及时主动消化吸收风险。稳妥有序处置风险，加强疏导，防止因处置不当等引发新的风险。■易 诚 作者系中国人民银行研究局副局长