土地增值税问题根源在征税基础而非税制设计

从11月24日央视报道2005-2012年间房企共欠缴3.8万亿土地增值税至今，关于房企“欠税门”的争论一直未平息，各方各执一词、互不相让。房地产企业认为，央视所说的欠税属于“应缴未缴”税额，在开发项目清算之前可以不用缴纳，但不能叫欠缴。而且，根据2012年132家A股上市房企年报，这些企业2012年的税费总额已经超过了净利润，万科、保利和招商纳税额分别是其净利润的2倍、1.5倍和1.4倍，房企税负太重，当减税而非加税;学者和业内人士认为，土地增值税不仅税制结构超复杂(先预缴、后清算)，而且操作空间大(可扣除成本泛化、清算时间不可控)，无法避免房企有效避税的结果。对于央视的报道，国税总局做出回应称，“欠税的巨额推算的方法是不正确的，是对税收政策和征管方式存在误解误读”。同时，国税总局财产行为税司负责人认为，土地增值税在征管方面还存在着一些困难和压力，主要表现在房地产行业经营情况复杂，土地增值税税制设计也比较复杂。

既然主管当局都认为，由于客观上的原因，土地增值税征管存在困难，继续维持“一笔糊涂账”的状态无法扭转，这意味着有关房企巨额“欠税”的争论将最终不了了之。但是，就像不久前报道“星巴克暴利”一样，央视将这样一个“小税种”揪出来并非犯了基本财务概念上的错误，将“应缴”错解为“欠缴”。社会各界对于土地增值税问题上的“纠结”绝非因该税种税制设计、征管难度大和成本高而造成，背后隐藏着房地产行业的重大问题。就像房产税、遗产税的征收，尽管存在不动产登记不完善和避税空间大且不可控等客观原因，但这两个税种从本世纪初就纳入议事日程，但到现在的10多年间，之所以迟迟无法进入实质性征收，制约因素绝非是这些客观原因。

客观地讲，相比行业内外其他税种，土地增值税征缴确实存在更大的操作空间，比如开发商可以通过项目跨年开发、分期预售、延期竣工等方式来拖延结算时点，甚至以社区整体配套逐年建成和完善，将单体项目结算时点无限期推后;而且可以通过做大装修成本、公共配套成本、增加自持比例来降低土地增值部分。但是，相对于征管工作来讲，这些问题仅仅是技术上的问题，任何税种都面临着操作空间和主观避税的问题。在这一点上，个人所得税在征管时面临的规避税负空间和手段不会比土地增值税少多少。

被大家忽略的问题是，对于开发商和地方政府来讲，房地产项目开发所包含的内容之丰富、边界之宽泛是简单的商品房建设所无法涵盖的，土地增值税的纳税增值也绝非房地产项目结算收入单纯地扣除结算成本项的净增值额。比如说，由开发商承担房地产项目所在区域的公共基础设施(道路、水电煤气等)，由开发商进行土地的一级开发(“三通一平”和“七通一平”等)在各地方是非常普遍，特别在城市新区和开发区开发、城市新地标建设、城市旧改中非常常见。但事实上，这些基础开发本来应该是由当地政府来承担的。当然，政府一般也会通过土地廉价出让、土地一二级联动，或者是税收减免来回馈开发商，而这种基于互惠和支持的“交易”很难通过会计上“成本-收益”的比对来核算。因此，基于房地产开发项目的结算收入减去土地购置、建筑安装等结算成本的土地增值核算模式是不可行的，结算成本无法将开发商对于整个区域公共服务配套的支出完全考虑在内，而结算收益应该扣除开发商对于区域整体价值提升的贡献，而此类成本和收益在会计上是无法核算的，例如开发商对于区域开发价值的培养和贡献是难以在会计上核算的。

土地增值税属于地方税，开征该税种的原本用意在于调节土地增值收益，开征的背景是上世纪90年代初沿海地区疯狂的“炒地”行为。但目前看，地方政府看重土地，除了土地出让后对增值收益征税外，更重视的是以土地出让带动的区域经济发展，这样的经济体量(GDP政绩)和相应的营业税税基(地方税收的“大头”)是土地增值税所无法比拟的，这就是为何地方政府牺牲土地收益来招商引资的原因，甚至在有的情况下连土地增值税都会减免。据《财经》杂志报道，号称地产界“劳斯莱斯”的星河湾在2009年进入鄂尔多斯后，拟规划建设该市有史以来最大的房地产项目，规划面积11820亩，规划人口5.6万人。为了绑定星河湾对于鄂尔多斯市的长期投资，根据星河湾方面与鄂尔多斯市政府签订的投资协议，当地除了保证星河湾项目用地不少于1万亩，建设用地不少于5000亩外，更承诺，如果星河湾方面不转让该处土地，将免除相关的土地增值税。

可以说，与地方政府严格清算房地产项目所获得的土地增值税额相比，开发商前期投入和后续项目建设对于项目所在地整体地价升值的贡献、区域整体开发品质的提升、区域后续开发所需基础设施条件的完善，甚至是城市面貌的改善等等，都具有长远的意义，对于地方政府固定资产投资、经济总量、税收收入、GDP政绩等具有持续的贡献。这是短期的、数得见的土地增值税所无法比拟的。即使是算经济账，二者也不在一个数量级上，这就是为何国内知名的大型开发商受到各地方政府待见的主要原因。

因此，土地增值税在我国不具备严格征收的基础，2007年以来的7年，之所以我国土地增值税年均增幅达到47.7%，很大程度上是房地产市场规模的扩张，而并非地方税务征管部门严格征管的结果。2008-2012年，房地产上市公司年均土地增值税税率仅为5.7%，这不仅与30%-60%的税率累进设置相差甚远，而且与2003年以来地价水平年均上涨23%(根据REICO统计)的现实也不相符。

土地增值税征收不力不在税制设计复杂，尽管增值税和所得税都存在避税空间、跨期的问题，但实施多极累进是国际惯例，不能成为简化税种的依据;对房地产行业实施“先预征-后清算”的征收模式，符合房地产项目超长开发周期的特征。在我国，这一周期更长，更需要这样的征收模式，而且也符合根据收支实现制来调整实际纳税额的原则。我国之所以在关键的“清算”环节流于形式，并不在于会计核算本身，而在于“房地产行业经营情况确实复杂”，前述国税总局财产行为税司负责人所言的“房地产行业经营情况复杂”可能道出了其中的缘由。 (作者单位：深圳市房地产研究中心)