河北削钢：高炉被炸后遗症爆发 波及唐山10万人就业(2)

1999年，原国家经贸委判定当时只有1亿吨的钢铁产能过剩，并着手限制钢铁产能扩张，中国钢铁产业就陷入了削减产能与加速扩张、计划管理模式与市场的博弈怪圈。

2003年，发改委接过钢铁产业主管权后，政府开始实施直接限制钢铁产能， 违规产能和“炸小存大”的明争暗斗轮番上演。发改委对钢铁投资项目规模进行限制，高炉容积应达到1000立方米及以上才可上马建设。

当年工信部将高炉强制淘汰时间设定为：2005年淘汰200立方米及以下高炉，2007年后淘汰300立方米及以下高炉。

全国各地在拆除、改造200立方米以下高炉之后，一时间标称210立方米、320立方米的高炉涌现。2005年，中国钢铁产能突破4亿吨，比2000年增涨了近3倍。

2005年11月，国务院常务会议第一次专题部署抑制产能过剩工作，原则上不再审批新增钢铁产能项目。发改委的“禁批”仍未能勒住地方产能扩张的缰绳，2008年中国的钢铁产能激增到6.6亿吨，相比“禁批”前增长了近60%。

2009年9月，发改委直接将高炉淘汰标准提高到400立方米，并将淘汰时间定为两年后。然而2009年末，中国钢铁产能突破7.2亿吨，年增长率超过9%。

发改委的“禁批令”为何得不到执行?工信部为何每次提高淘汰标准，却总能催生更大的高炉容积?

“在市场经济的环境下，发改委能够管理的只是一纸批文。在实际投资和建设的关键环节，税务、信贷、电力、供水、煤炭等掌握在地方政府手中。”胡艳萍说。

有业内人士告诉记者，在钢铁形势供需两旺、价格飞涨的情况下，违规钢铁产能的扩张不仅成为政府财税的支柱，也为电力、供水、煤炭等相关行业带来了丰厚的利润和发展机会，发改委看似拥有新建产能的生死大权，却没有执行能力。

为了应付发改委的政策压力，一些地方政府更多在淘汰落后产能上做文章，仅对无足轻重、面临市场淘汰的小高炉拆除，无助于控制整体产能。

“如果没有供水、供电、冶金设计等工业部门的支持，能够建起违规产能吗?”一位钢铁企业的负责人反问记者。

2010年，在经历了对违规产能屡禁不止和炸小存大的几番暗斗之后，违规产能问题终于被摆上了桌面。发改委的清查数据显示，2003年以来新增的炼钢产能中，八成新增产能属于违规建设。

“违规产能‘转正’是个没有人愿意打破的僵局。”资深钢铁专家马中普对记者表示，它不仅涉及中央与地方和各部门之间权利分配的问题，更关键的是涉及对以往政策的否定。

环保约束产能

目前，环保正在成为落实产能削减和创建新型政府管理模式的有力切入点。按照工信部最新的《钢铁行业规范条件》要求，钢铁企业须具备健全的环境保护管理体系，企业污染物排放总量不超过环保部门核定的总量控制指标配套必要的污染物治理设施，安装污染源自动监控系统并与当地环保部门联网，近两年内未发生重大环境污染事故或重大生态破坏事件。

唐山市德龙钢铁有限公司进入了工信部第二批名单，其董事长丁立国对记者表示，在环保政策的约束下，小企业和不规范企业已经无利可图，钢铁企业必须提高技术和管理来降低成本，并通过企业重组扩大产能。

工信部原材料司钢铁处处长徐文立则告诉记者，“十三五”期间，工信部将不再出台以高炉容积为标准的淘汰落后产能指标。淘汰产能标准的制定过于复杂，不仅涉及到企业诚信体系、设备水平、监管等，标准也很难统一。因此，新的《钢铁行业规范条件》和未来即将出台的规范办法和实施准则，将主要以节能环保作为淘汰落后产能的主要标准。

徐文立指出，政府直接干预企业产能规划过于简单粗放，不但缺乏相应的法律依据，也缺少相应的执行管理手段，每次削产之后，往往带来新一轮的产能扩张。

节能环保不仅有明确的法律要求，也有相对完善的标准体系和监管措施，更重要的是节能环保已经成为全社会、全行业的共识。节能环保不仅具有极强的外部表现，便于群众投举报监督，随着未来节能环保指标列入地方政府的考核体系，地方政府的积极性也将显著提高。

“将来主要以节能环保标准来抑制、淘汰落后产能，政府会减少行政手段对企业经营的干预，更多地运用法律提高企业违法成本，形成对于市场竞争环境的规范，通过市场的方法实现优胜劣汰。”徐文立介绍。

资源城市转型探路文/《财经国家周刊》记者 范若虹 12月22日

政府首次公布了全国资源城市的界定和未来规划，并明确了262个资源型城市的名单 打印收藏评论(0)字号:

关注我们 2013年12月3日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(下称《规划》)，这是中国首次从官方角度界定了中国的资源型城市。

12月13日，《规划》牵头部门、国家发改委东北振兴司司长周建平接受了《财经国家周刊》记者的独家专访，并透露，发改委正在会同其他部委加紧推出资源型城市准备金制度和试点城市，并将在2014年出台针对四类城市的分类指导意见。

《规划》将资源型城市分为四类，即成长型、成熟型、衰退型和再生型城市，规划出台旨在警醒资源枯竭城市的“矿竭城衰”，更重要的是未雨绸缪，为解决资源型城市共同的“一业独大”，建立可持续发展的长效机制进行政策扶持。

中国政府逐步将“资源诅咒”这个发展经济学的命题纳入管理范畴，“最大的障碍就是各种力量的博弈。”周建平说。

准备金解困

2008年3月至2011年11月，国务院分三批界定了全国69座资源枯竭型城市，每年给予一定比例的中央财政资金支持其转型发展。截至2013年9月底，中央财政累计拨付给资源枯竭型城市的转移支付资金达631亿元。

中国科学院地理科学与资源环境研究所研究员张文忠，参与了《规划》方案起草，他告诉《财经国家周刊》记者，上述69个城市中，每个城市每年得到中央财政转移支付约1亿-3亿元，对于“积重难返”的资源枯竭型城市无疑是杯水车薪。

资金缺乏制约着资源城市的转型。早在2009年，发改委曾草拟《资源型城市可持续发展准备金管理试行办法》，扶持资源型城市转型。

周建平表示，目前发改委希望积极推动可持续发展准备金制度的建立。

按照初步的政策设计，可持续发展准备金，主要由资源型企业在税前按一定比例提取，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

接近政府决策层的人士透露，准备金制度的建立面临两大障碍：一是面向资源性产品征收准备金，将推高资源产品价格;二是准备金征收后由谁支配?企业和地方政府各执一辞。

企业认为环境破坏是历史问题，生态补偿、发展接续替代产业不应由当下的企业全部承担，准备金应由企业自己支配，地方政府不应插手;而地方政府则担心，准备金交由企业支配，在城市资源枯竭后企业移出，资源城市的生态改善和产业转型无法落实。

“问题核心就是动了一部分人的奶酪。”上述人士说，很多资源类企业都是大型国有企业，政府需要协调国资委在内的很多部门，难度很大。

“但决策层现在有了一定的思路。”上述人士补充说，“先进行试点”，准备金由地方政府和企业共同支配，具体支配比例由地方和企业协商决定。

周建平介绍，发改委正在依据《规划》的内容，抓紧制定针对四类资源型城市的分类指导意见，并有望在2014年出台。分类指导意见将对每类城市的发展方向和约束机制进行细化，并设计评价制度对每类城市进行考核。

周建平透露，2014年1月起，发改委、财政部等四部委，将以定量方式每年对衰退型城市的财政资金运用进行评估，如果财政资金运用不到位，资源型城市的资格可能被取消。该项评估结果还将作为地方干部考核任用的参考。

摸清家底

由于全国一直没有资源型城市的统计体系，在2011年以前，资源枯竭型城市主要依靠各地政府自己申报，再由相关部门政府部门依据标准筛选。

“‘先知先觉’的城市就去申报了。”原中国矿业联合会副秘书长胡魁说，有的城市还会为获批“资源枯竭型城市”的牌子庆祝一番。因为它不仅能带来中央的财政资金，也可以用来向各部委申请专项资金，甚至可以申请特殊政策用以招商。“地方城市对申请资源型城市积极性非常高。”胡魁说。

2001年8月，时任国务院副总理李岚清视察辽宁，阜新市向李岚清介绍了当地的情况，引起了李岚清对资源枯竭型城市的重视。

同年12月14日，国务院召开专题办公会议，将阜新市确定为全国首个资源枯竭型城市转型试点。经过12年的试点，阜新市仍未摘掉资源枯竭型城市的帽子。

此次《规划》公布的衰退型城市延续了原国务院界定的资源枯竭型城市，仅将盘锦和孝义转入再生型城市，资源枯竭型城市减少为67个，周建平表示，衰退型城市原则上不再增加。

胡魁对《规划》持肯定态度，“过去资源型城市只是一个概念，此次《规划》利用定量和定性分析相结合的办法，首次确定了262个资源型城市在全国的分布，也是首次“摸清了中国资源城市的‘家底’。”

顽疾已久

资源型城市面对“矿竭城衰”无能为力，在发展经济学中将其命名为“资源诅咒”。其含义是指，资源丰富地区的经济发展水平往往低于资源贫乏的地区，还易导致收入差距扩大、腐败和寻租活动盛行等社会问题。

中国政府对资源类城市的关注，源于资源枯竭型城市问题的凸显。

21世纪初，一些资源型城市相继出现群体性事件，例如辽宁杨家杖子矿“2·27”群体事件、抚顺工人堵铁路、白银工人堵国道等事件。

2002年，全国政协经济委员会和人口资源环境委员会，组成“四矿”问题专题调研组，指出矿业、矿山、矿工、矿城问题对经济安全和社会稳定带来的负面影响。

2003年12月，国务院决定成立振兴东北地区等老工业基地领导小组，由于东北三省的资源枯竭城市占有很大比例，有关资源城市的政策调研就此在政府层面正式展开。

2010年10月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组决定编制《规划》，《规划》被列入国务院批准的《“十二五”期间报国务院审批的专项规划整体预案》，希望有效遏制资源枯竭型城市的问题，并将所有资源型城市统筹规划，实现可持续发展。

此次《规划》是从根本上破解资源型城市的体制性、机制性矛盾，提出了五项可持续发展长效机制，即开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制。

但破除“资源诅咒”并非易事。

中国资源型城市的开发始于计划经济时期，开发形式粗放，开发企业的利润和折旧资金全部上缴中央财政，对地方经济发展带来的收益有限，历史欠账日益积累。

张文忠也向记者表示了他的担忧：“矿业城市在发展接续替代产业时，都寄希望在煤化工和钢铁制造等行业，很可能刚刚发展起来，又会遭遇产能过剩的打击。”

减排不能依赖去产能化干预

在产能过剩、产量相对稳定的条件下，淘汰落后，对于达标排放的污染物总量不会产生太大影响

中国钢铁企业面临的形势已发生重大变化。钢铁需求高消费、低增长的趋势已十分明显。

这正是市场经济发展到一定阶段必经过程，是中国经济发展到一定水平后的必经阶段。经过过剩经济状态下的市场竞争和企业战略调整，以及相应的政府管理方式的转变，必将推动一个行业乃至整个国家经济治理走向成熟。

一定的产能过剩并不都是坏事。它可以激励竞争，平抑和稳定市场价格。特别是中国经济发展阶段进入钢铁高消费低增长时期后，一定的产能过剩会推动钢铁企业进行经营战略调整，转变经营发展方式。

实际上，中国钢铁产业已经对变化了的市场做出了切实的调整。目前，除了前期的遗留项目外，今后几年钢铁企业很少有新增铁、钢产能的扩建计划。

2013年11月下旬，全国粗钢产量日均209.1万吨。由于市场价格下滑，尽管钢厂面临减产的压力，但实际上2013年全国粗钢日均产量，始终围绕210万吨上下波动，社会库存还出现小幅回落趋势。种种迹象表明，钢铁企业为了稳定市场价格和减少企业亏损风险，合理减少产量，基本实现了产量和产能过剩压力之间的平衡。

然而，由于2013年持续的雾霾天气，迫使政府加大了对钢铁企业淘汰落后工作的力度。这里就有两个问题值得商榷。什么是落后产能?淘汰落后产能的方式是什么?

在过去，传统概念的企业落后产能是指生产设备落后，产品低级，现如今的企业产能落后的概念，更多的是指向环保、节能和生产设备的落后。

环保是执法问题，节能是政府政策支持问题，生产设备落后则是市场竞争问题，这三者不可混淆。

如果用行政执法的方式来拆除落后设备，或用市场来代替环保执法，则本末倒置，不仅难以达到目标，还会带来产业的混乱。

钢铁产量是由市场需求决定的。在产能过剩、钢铁产量相对稳定的条件下，淘汰落后，对于达标排放的污染物总量和钢铁价格都不会产生太大影响。

淘汰落后只应是国家对企业经济调控政策的一部分。同时要依据钢铁企业面临的严峻形势，在这个关键时期，为企业发展战略做好指导，全方位帮助企业转变发展方式，走出困境。

十八届三中全会提出的“适应经济全球化新形势，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”、“处理好政府和市场的关系”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”的相关要求，这是需要落到实处。

解决钢铁产能过剩，同解决任何重大社会经济系统工程一样，都需要采取“多管齐下”的综合对策，需要分清哪些是政府职能责任，哪些需要让市场机制解决。

此外，化解钢铁产能过剩问题要有点现代经济学思想。有的过剩是由于没有需求而产生的，有的过剩，则是因改革和政策调整滞后，潜在需求无法释放，造成社会资源的浪费。

因此，无论政策走向，还是改善宏观经济调控，谋发展都不能离开这个时期的特点。政府要科学决策和改善宏观经济运行的调控，确保经济在合理区间的稳定运行，通过释放潜在内需，化解一部分产能过剩的压力，为企业创造稳定的市场环境。

同时，政府可以通过行政审批权力和信贷手段严格控制新建炼铁、炼钢产能，实行产能增长同钢铁需求增长相协调;严格执行《环境保护法》关于污染物排放标准和排放总量的规定。坚决关停和限期治理污染严重的企业;可以通过制定行业节能标准和给予科技补贴和贷款，支持企业改造高能耗的设备，提高行业能源利用水平。

企业根据市场需求调控投资和产能控制，让市场决定优胜劣汰。通过资本市场平台建设，为企业创造资产整合和企业重组的市场环境。

如果政府过多直接干预企业产能问题，效果不会理想。政府应通过深化政府职能改革，更多地关注钢铁企业的战略调整，处理好政府和市场的关系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

(作者为中国联合钢铁网首席分析师)