财政部副部长谈经济风险 死鱼多说明水有问题

深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，以全面深化改革为动力，打造中国经济升级版，是一项重要的系统工程。打造中国经济升级版，既要对“现行版”运行风险深入分析，又要依据党和国家的发展战略，以创新驱动破解发展难题与困境，形成长效动力机制。

一、风险：我国经济“现行版”已难以为继

长期以来，我国经济增长呈现典型的“四高四低”特征，即“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”。发展积累的矛盾较多，运行风险加大。

经济运行效率较低。首先是资源利用效率较低。我国单位国内生产总值(GDP)能耗是世界平均水平的2.6倍。土地利用率不断下降，我国城镇人均建设用地从2000年的130平方米上升到2012年的142平方米。城市用地单位产出率上海只相当于纽约的1/29、香港的1/14。农业生产集约化、规模化水平不高，不仅化肥、水资源浪费严重，还造成土壤污染。

其次是经济效益较低。我国每个就业者创造的GDP仅为美国的21%、日本的32%。由于多数行业处于国际分工低端，产品附加值整体偏低。多年来我国工业增加值率基本在26%—30%，而发达国家一般为35%左右，美国、德国等超过40%。我国投资效率低下，据测算，我国GDP每增长1美元，大约需要5美元的投资，资金投入成本比日本和韩国经济起飞时期要高40%之多。我国的投资率已接近50%，有的省份甚至达到80%。这种靠投资支撑的增长已难以为继。

再次是资源配置效率较低，大量资源无效或错配导致产能过剩严重。在钢铁、平板玻璃、造船等行业产能严重过剩的同时，新兴产业也出现了生产能力的闲置。我国太阳能光伏电池组件产能达到35GW，占全球产能的60%;风电设备产能30GW—35GW，其闲置都在40%以上。在产能过剩的情况下，经济依然在增长，主要靠的是庞大的储蓄和高投资率在勉强支撑。

产业结构亟待调整升级。我们一般用一二三次产业的比例、新兴产业占比来衡量产业结构合理性，这是一个误区。其实，产业竞争力的核心取决于产品附加值的高低。农业可以带来高附加值，新兴工业也可能是低附加值。虽然我国经济体量已居世界第二，但产业结构呈矮化态势，处于国际产业链的低端。2011年我国已有220种工业品的产量居全球第一，但基本是低端产品。“低科技含量、低附加值”这块挂在我国制造业上的标签，至今未能摘除。产业没有朝阳产业和夕阳产业之分，附加值高低是决定产业发展的关键性因素。

我国进出口产品结构不尽合理。在出口产品中，中低科技含量产品比重较大。以2011年为例，61%的出口是中低附加值产品。这些产品比重过大，国家不仅要承担出口退税，还隐性承担了社保、资源、环境等巨额成本。近年来，我国经济进口依存度也在提高，特别是科技、资源的进口依存度日渐攀升。我国科技的对外依存度在50%以上，远高于日本、美国的5%以下。比如，新能源汽车的核心材料、高档数控机床的数控系统、集成电路芯片、汽车制造关键设备，长期依赖进口。资源的进口依存度也在提升。这种“两头在外”的结构加大了我国经济的脆弱性。在理论与政策上，把“开放型经济”等同于“外向型经济”也是一个误区，是导致我国外贸质量较低的重要原因。

区域产业同质化严重。这不仅表现在传统产业上，一些新兴产业也是如此。我国有300个城市发展光伏产业，其中1/3建立了光伏产业基地。主要问题就在于各地产业发展呈排浪式特征，区域间缺少分工合作，致使产业结构效率低下。

市场缺乏创新动力。创新是经济升级的动力，而创新必须依赖市场主体。据统计，我国科技人员3800多万人，研发人员320多万人，均为全球第一。但企业研发人员过少，且缺乏科研投入积极性。我国企业研发投入占销售收入不足1%，远低于发达国家2.5%—4%的水平;大中型企业建立研发中心的仅为27.6%，其中不少还是部门“指定”而挂牌的。特别是我国商业模式创新更是凤毛麟角。鱼塘中一条鱼死了，这是偶然事件;倘若多数鱼死了，说明是水的问题。同理，企业普遍缺乏创新意愿，说明我国经济环境、经济体制和产业政策还存在较大的调整空间。

二、根源：创新动力弱，路径依赖严重

我国经济“现行版”面临不可持续的风险，表面看，是因为形成了外延扩张发展路径依赖，而发展路径的依赖，实际上是体制惯性的结果。

长期的速度追赶，使经济调适机制缺乏。作为一个发展中国家，加快发展是必然选择。但在成为世界第二大经济体后，要把战略重点转移到经济增长的质量与效益上来，这是一个艰难的过程。因为，多年形成的认识和观念已经渗透到我国社会生活的方方面面，保较高增长率已成为各级政府决策与社会舆论的一个心理关口，大干快上的强烈冲动影响着全国一盘棋的战略实施。经济协调发展的调适机制还有一些空白，这不可避免地影响了发展的总体协调性和统一市场的公平竞争性，影响了发展方式的转变和结构升级。

使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用还需进一步协调。市场主要是通过价格的发现形成，推动生产要素的流动、重组与配置。价格若受到干扰而扭曲，就会导致资源错配。如工业用地先拍卖、后返款，实际上是零地价;再如资源开采过程中的大量成本外化，使资源生产价格不完全。资源廉价使用，市场主体也就没有足够的动力去改变原有的发展模式。这些都要求各级政府的工作重点要发生转变，要由过去冲在一线招商引资、扩大投资，转向维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等。事实上，经过多年社会主义市场经济体制改革，我国已基本形成了市场发挥作用的体制机制，党的十八届三中全会明确提出使市场在资源配置中起决定性作用，企业要根据市场供求变化，自主地选择投资、选择转型升级的路径。

科教体制改革滞后。科技、教育与我国经济社会发展的需要“两张皮”。现行科教体制行政化特征明显。科技机构为何研究、研究什么、怎么研究，很难根据市场需求作出自主的调整与决策。教育机构也是如此，招多少学生、设置什么样的专业、开设什么课程等，均由教育主管部门审批。一方面是科技市场发育不全，科技成果的转化缺乏有效载体、桥梁和纽带;另一方面是教育绩效低下，花费大量资源培育出来的人才偏离需求，而企业却招不到符合专业技能要求的人才。实践证明，体制改革的滞后不仅造成了教育科技资源的错配与浪费，而且使得创新驱动发展战略缺乏人才的支撑。

产权改革尚需深化，基本经济制度需要成熟定型。坚持“两个毫不动摇”是完善社会主义基本经济制度的关键。经过30多年的经济体制改革，公有制实现形式多样化，国有经济布局进行了战略性调整，其发展活力、带动力、影响力日益提升;非国有成份从无到有，成长壮大。毋庸讳言，构建国有企业治理结构的任务远未完成，效率还有待提高。国企是资源、资金与人才的高地，如果经营困难有支持，那么，其创新能力就很难形成，甚至会躺在国家身上寻求保护与支持。因此，深化国有企业和国有资产管理体制改革是一项必须完成的紧迫任务。

三、出路：打造中国经济升级版的长效机制

打造中国经济升级版的关键，是打造中国改革的升级版，以制度创新为突破口，推动科技创新，实现创新优先的跨越式发展。

建立战略模式调适机制。一是要变赶超战略为要素优势发展战略。正确认识我国资源能源不足的客观现实，切实降低经济增长对环境资源等生产要素投入的过度依赖。注重借鉴工业化国家的成功经验，走比较优势、节约集约、可持续发展的新型工业化道路。二是要变不平衡发展战略为和谐发展战略。要调整非均衡的区域发展战略，加快建立基本公共服务均等化保障机制，保持各地具有参与竞争与持续发展的基本能力，优化区域结构。三是变出口导向、投资导向型为投资、出口与消费协调拉动发展战略。要转变思想观念，改进政策体系，完善激励机制。四是调整干部绩效评价指标体系，打破以GDP论英雄，更多考虑生态环境、经济效益、科技创新与民生改善等因素。

转变资源配置方式。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不仅是结构优化、效率提升的根本保证，也是创新的根本动力。离开市场、离开企业，让创新成为生产力只能是“空中楼阁”。当前首要的是明确政府与市场的边界，严格约束政府投资直接介入市场微观领域，确立企业投资主体地位，除关系国家安全和公共重大利益项目外，一律由企业自由决策，真正落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的基本要求。政府主要审核“安评”、“环评”等负外部性问题。其次，要打破产业藩篱，放开市场准入，提升工业化、城镇化质量，创造各种市场主体公平使用要素资源、公平竞争的规范制度环境，推动产业发育与升级。与此同时，政府要把关注点从审批环节转移到监管环节。一方面，让所有的市场主体、社会主体有参与经济社会活动和创新的机会;另一方面，改善和加强监管，对于秩序破坏者施以重罚。

加快要素价格体系改革。要素价格决定市场主体的成本、收益及期望值的高低，对投资、创业、创新具有重大影响。我国产品市场基本形成，而要素市场却被干预过多，集中体现在资源性产品价格及利率、工资等要素价格方面。

资源性产品价格管制导致价格不完全，市场发现并形成价格的机制失灵。其中，水、天然气、石油、电力、交通、电信等领域的价格改革是重点。节能减排、发展新能源，如风电、光电的发展，定价机制是关键。应通过资源税改革、国有资源产权收益制度改革，实现资源性产品价格形成的市场化，把外部成本和所有者权益体现于价格之中，以真实反映要素稀缺性。

利率是金融资源价格，事关金融资源配置的信号和配置效率。当前要尽快解决资金价格行政化倾向，消除银行主要靠吃利差的弊端，推动银行融入实体经济，提升银行竞争力和服务创新的能力。要加快推进利率市场化，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。实践证明，金融资源配置效率的提升，关键在于银行体制、资本市场等金融领域改革的深化。

工资是劳动的报酬，也是收入分配的重要内容。劳动者作为生产要素，应接受劳动市场的基本规则，但政府应加强对劳动市场的监管，完善企业工资集体协议制，防止资本过度地使用其话语权，损害劳动者权益。这也是包容性增长的应有之义。尤其是在城镇化提速背景下，公共服务要逐步覆盖所有常住人口，以改善劳动力市场运行条件。

重塑创新导向的科教体制。充分调动科教人员的积极性、主动性、创造性，是科教体制改革的基本取向。科研机构、教育机构去行政化，是当前实施科教改革的重要抓手。要建立面向国际、面向市场、面向现代化的科技教育主体，理顺政府与科研机构、教育机构之间的关系，赋予其更多的科研与教学自主权。相关政府部门的职责应是方向引导、标准制定、实施监管。

科技资源配置应体现企业为主体的市场导向。通过顶层设计，解决“各自为政、九龙治水”问题。借鉴国际经验，除保基础性公益性科研机构外，其他的应更多地面向市场，创新驱动中的机制安排，应更多地发挥市场机制的作用;强化产业创新发展的战略规划。为企业技术创新打造公共平台，由政府投资的大型科研设施应向全社会开放，尽可能降低企业技术创新中的成本与风险。

教育资源配置应以教育公平为导向，充分发挥社会力量办学作用，激活民办教育，为国家创新驱动发展战略打好基础。教育关乎人的能力发展，也是企业能力、国家综合竞争力提升的前提条件。教育改革应落到提高人的素质与能力上来，要通过招考制度创新，充分发挥教育在知识创新、技术创新中的支撑作用。

深化产权制度改革。深化国企改革和国有资产管理体制改革，要突出系统设计。面对全球化市场与竞争形势，要真正去行政化，深化人事与收入分配制度改革。要推动由“管企业、管资产”向“管资本”转变，组建若干大型国有资本投资集团，按市场机制优化国有资产配置，以混合所有制方式引领创新发展。对于不同性质的国有资产，可以分类管理，但应当避免制度改革的碎片化。进一步明晰国企和国有资产的使命，为国有经济的战略调整提供方向。

加快公共资源的产权改革。对国家所有的各种公共资源进行产权界定，抓紧建立包括自然资源、经营性资产、非经营性资产、金融资产和无形资产的公共产权制度。改革“国家所有，分级管理”的体制，按照产权形式明确各级政府的权利并进入市场。这是减少经济寻租，促进市场主体行为正常化的条件。如果企业有额外的非经营性利润来源，就会导致经济机会主义盛行。在这种条件下，企业既不愿转变发展模式，也不会致力创新并寻求新的赢利点。总之，要通过产权制度改革与完善，为中国经济升级版打造合格的市场主体与内在的动力机制。

(作者：王保安 财政部副部长)