郭施亮：养老“双轨制”末日将至？

近日，管理层在重要会议上，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

不可否认，这是近年来影响最深远的改革内容之一。然而，从国内主要的四大养老保险体系来看，城镇居民与新型农村社会养老保险制度的并轨属于其中的重点内容。而作为机关事业人员与企业职工的并轨问题更加受到社会的关注。

多年来，无论从城乡，还是从机关事业单位与普通企业间，均沿用着不一样的养老保险制度。于是，随着社会经济的深入发展，一系列的社会矛盾逐步显露。以前者为例，城乡间差异化的发展模式深刻影响着社会的健康发展。自1958年以来，城乡二元土地制度的设立严重阻碍着农村经济的发展，而以农村支持城市发展等战略措施实质上将城乡间的差距越拉越大。特别是近三十年间，随着社会经济的迅速崛起以及城镇化的深入开展，各主要城市得到了迅猛式发展，而农村的经济却长期处于缓慢推进的阶段。多年来，大量农民进城，却长期得不到社会保障等服务。在户籍、医疗等措施没有得到同步配套之际，农民工在城市几乎失去了基本的生活保障。而作为延续数十年之久的城乡二元结构，也成为制约城乡发展一体化的重要阻力。

近年来，国家针对城乡间差距扩大等问题作出了具体的规划。其中，以2009年起试点的“新农保”成为了强化农村社会养老保障体系的典型。

根据当时试点的“新农保”内容，即以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助以及政府补贴相结合的筹资模式。从分项内容来看，个人缴费拟将参保人员的缴费标准设定为5档，即每年100元、200元、300元、400元和500元。集体补助，即针对有条件的村集体对参保人给予的补助费用。而政府补贴，即对符合领取条件的参保人全额支付新农保的基础养老金，其补贴标准不低于每人每年30元。

虽然“新农保”较之前的农村养老保险制度有着较大的转变，但是从实际的执行效果来看，并不如人意。根据当期媒体的数据显示，新农保的普遍养老替代率不足30%，该数据落后于城镇企业职工50%左右的替代率，更远低于机关事业单位平均80%以上的替代率水平。另外，因农村传统的家庭养老以及思想观念限制，大多数农民并不愿意出资参保，从而导致整体的参保率持续偏低。值得一提的是，针对部分愿意参保的农民，实质上存在着诸多的压力。据了解，农民参保后的月度养老金额并不高，而面向农村参保人员的5档缴费标准也对大部分农民增加沉重的生活负担。再者，从集体补助的渠道来看，因政策内容相对含糊，对于“有条件的村集体”存在着较大的不确定性。因此，在具体的执行中，村集体大多以经济能力不足为由拒绝提供补助。最后，还有一个地方政府的因素。虽说自09年以来地方政府对农民的基本养老补贴有了很大程度的增长，但是也存在部分地方不愿意为农民提高补贴的现象。归根到底，还是地方财政的问题。自分税制改革以来，地方财权与事权不匹配，地方财政压力大幅增加。加上新农保中的内容并没有明确地方财政的承担责任划分，最终导致部分地方不愿意在此项内容上下功夫。

城乡间的差距究竟有多大?据媒体统计的数据显示，若从城市居民和农村居民人均可支配收入分析，1978年两者之比为2.57：1。而到了2008年，该比值却扩大至3.31：1。而在一系列配套措施没有同步跟进的基础上，城乡间的差距也逐渐扩大。可见，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险确实是一项影响深远的政策。

话虽如此，但是作为前期社会热议已久的机关事业人员与企业职工的并轨问题却始终没有得到有效地解决。

针对上述两者间的矛盾，主要体现在以下几大方面。

第一、机关事业人员与企业职工的养老替代率不同。当前，机关事业养老替代率高达80%以上，更有甚者享受着90%以上的养老替代率。相反，作为企业职工，其养老替代率水平却持续下移。据不完全的数据统计，目前普遍企业职工的养老替代率不足50%，而15年前该替代率水平则达到76.3%。

第二、机关事业单位人员与企业职工缴纳的个人费用差别。针对普通的企业职工，一般需要缴纳“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险以及住房公积金。而在实际的操作中，住房公积金是单位与个人各承担50%;养老保险单位承担20%，个人承担8%;医疗保险单位承担6%，个人承担2%;失业保险单位承担2%，个人承担1%;生育保险和工伤保险单位全部承担。相比之下，机关事业单位人员占据着很大的优势。

第三、机关事业人员与企业职工的退休工资不同。目前，大部分企业职工享受着基本养老金，而享受企业年金、商业补充养老保险的群体占比很少。而机关事业单位人员在上述优势的前提下，依然享受着较高的退休金，显然不够合理。前期有相关负责人拟通过职业年金来取代养老“双轨制”，但是笔者认为，职业年金因享受税收优惠，且获得各级财政的补助，或许会成为机关事业单位的变相福利。若以此取代“双轨制”，实质上属于“换汤不换药”。的确，近年来国内的老年人口持续增长，而中国的老龄化率也符合国际老龄化国家的标准。不过，针对未来可能出现巨大的养老金支付缺口，相关负责人并没有将矛盾放在长期存在的养老金“双轨制”上，而是选择以延迟退休等方式来弥补这一个潜在的支付缺口。也可以这样认为，这是政策制定者为了维护自身的利益，而以普通劳动者的利益作为牺牲品，这确实让人感到心痛。

新农保与城居保的合并是社会的一大进步，这也是养老制度并轨的开始。不过，因养老制度并轨涉及庞大的利益链条，而打破长期存在的养老“双轨制”实质上是切断利益者的切身利益。因此，养老制度最终实现并轨还需要长期的挣扎，而养老“双轨制”的末日仍需要耐心等待。