财税改革开头炮：两年内全面清理“第二国库”

预算体制改革迈出实质性的步伐。

昨天 (10月8日)，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)，要求改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，着力构建规范的现代预算制度，涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面，新华社将之誉为新一轮财税改革“开头炮”。

《决定》看点颇多，其中一些措施可谓力度空前。包括推进预决算公开，公开“三公”经费中除涉密信息外的所有内容;建立考核问责机制，把政府性债务作为硬性指标纳入政绩考核;全面清理整顿财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消等。

财政专户也被称为“第二国库”，《每日经济新闻》了解到，财政部有关负责人表示，2011年以来，财政部连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作，累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。这意味着未来或还有十几万个财政专户需清理。

明确跨年制财政规划

针对十八届三中全会提出的关于建立中长期财政规划，《决定》明确，“财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划，强化3年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制3年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与3年滚动财政规划相衔接。”

我国目前实行的是一年预算，即从当年1月1日到12月31日的预算，但有的支出则是跨年度、滚动的，而且年度预算财政政策对经济的影响不能完全展示。

地方财政人士表示，编制滚动预算、中长期预算或跨年度预算，能够使支出的安排更长远和更有系统性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在预算之外追加预算等。

《决定》同时提出，根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。

而对于地方一般公共预算，执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补。

天津财经大学教授李炜光(微博)在接受《每日经济新闻》记者采访时说，这次《决定》将很多财税学者讨论过的问题都吸收了进去，像预算超收或短收问题，现在要经过人大批准才能实施，这就实现了人大对预算的监督职能。

两年内全面清理财政专户

《决定》对细化政府预决算公开内容做出了规定，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。

对于“三公”经费问题，《决定》要求加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

在信息公开方面，近年来财政专户问题较为突出。所谓财政专户，是指财政部门为了履行财政管理职能，在银行业金融机构开设用于管理核算特定资金的银行结算账户，这里的“特定资金”包括社保基金、非税收入、教育收费等。据财经网报道，央行国库局局长张贵生表示，由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围，目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。

《决定》明确，要求规范管理并提高国库资金运行效率，“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。”

今年5月，财政部动用13个财政督察专员办事处开展了县级基本财力保障机制和解决地方重大突出问题财力补助资金专项检查，其中一个县财政部门出现几十个财政专户的“奇观”。

李炜光说，现在很多腐败大案都出在财政专户上，有些案件的涉案资金达到上亿元。如果国家财政的钱进入国库，不设“第二国库”，不通过专户账户上，就可以有效地堵住部分贪污漏洞。

中央财经大学财经研究院院长王雍君(微博)接受 《每日经济新闻》记者采访时表示：财政专户滞留、隐藏收入，这是当前国库体制的一个漏洞。“解决的方案是坚持国库单一账户两个直达。两个直达就是在收缴环节直达国库单一账户，支付环节直达供应商账户，如此一来，借专户滞留和隐藏收入、瞒报收入的途径就灭掉了。”

财政部有关负责人就深化预算管理制度改革有关问题答记者问时提到，2011年以来，财政部连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作，累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。“下一步将全面清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。”

压缩专项转移支付比例

此外，《决定》还提出优化转移支付结构。财政部数据显示，2013年中央对地方的一般性转移支付2.4万亿元，专项转移支付高达约1.9万亿元。今年中央政府工作报告提出压缩1/3中央对地方专项转移支付，这次的《决定》进一步提出了“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。

针对专项转移支付的“病症”，财政部长楼继伟曾于今年7月公开表示：“专项转移支付项目过多，不仅容易形成 跑部钱进 、 撒胡椒面 现象，造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权，甚至成了滋生腐败的温床。”

王雍君对 《每日经济新闻》记者表示，专项转移支付一般会规定具体用途，地方政府没有自主支配权，由于项目太细太琐碎，与地方的实际需要脱节比较严重，造成大量的资金浪费。

李炜光说，究竟占百分之几十不是问题，因为只有地方政府才明白哪些地方需要钱，哪些需要更多的钱。而专项转移解决不了这个问题，“真正做好公共服务是从下到上，先满足基本的财政资金的需要。”

合理花钱的同时，也要加强结转结余资金的管理，“建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节资金。”