化解地方债“危机”的四个途径

■李娜

12月8日，中国证券登记所发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，大幅收紧企业债质押回购资质门槛，对此市场有多方面解读，从其暂时不受理新增企业债券回购资格申请，已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库看，意味着在等待1月5日后各地分类完毕，上报财政部，核定地方债的正式发行，以及“PPP模式”推进效果，来正式出台对企业债质押政策。而2014年，高层的多方努力，已经为地方债问题的解决打下了坚实的基础。

要如期解决好地方债问题，首先，厘清地方债概念，赋予发债主体资格，规范新地方债发行。

2011年10月20日，经国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。由于此次试点，发债主体和偿债主体不完全一致，为此，经国务院批准，2014年5月21日，上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。2014年8月31日通过的新修订的《预算法》，赋予了地方政府依法适度举债的权限。在地方政府性债务举借主体上，明确为省级政府，市县级政府通过省级政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这意味真正意义上的地方债开始起步。

其次，甄别存量，区别对待。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中，对地方政府存量债务清理与甄别、新债务的举借渠道与规模控制等进行了具体规范。

第一，把存量债务进行清理，然后筛选什么是真正的政府债务，什么不是政府债务。如果属于政府债务，就要把其纳入预算管理。对政府债务甄别的原则如下：能通过“PPP模式”转化为企业债的不纳入政府债务，除此之外再划分为一般债务、专项债务。这说明即使负有偿还责任的债务，但有收益的、适宜转换为“PPP模式”的也将不纳入政府债务。

第二，锁定政府债务，时间为2014年12月31日。省政府财政部门于2015年1月5日前上报财政部，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额。锁定后的债务存量余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。锁定债务余额后，要将政府存量债务分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理。把债务列为当年预算，通过预算来保证当年本息偿还，这是最有效的办法。压力再加大的话，也可以通过调节偿债周期来缓解压力。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

第三，吸引社会资本参与基础设施建设。推广政府与社会资本合作模式，也就是“PPP模式”。达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。通过“PPP模式”把一些债务转化为企业债务，这是债务管理的创新。

第四，对在建项目的处理。对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府与社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

但是回顾2014年防控债务风险所作出的努力，我们有理由相信，地方债的风险将会得到遏制并逐步化解，地方债问题的解决，一方面体现了中央经济工作会议的精神——稳中求进，另一方面也进一步消除证券市场的隐患，市场将在更健康意义上发展。(作者系大通证券资产管理总部副总经理)