高敏：再建10个北京，这事靠谱吗？

导读：中财办副主任杨伟民12日在智库重庆论坛上解读国家“十三五”规划建议时指出：北京城市病问题的根源是集中了太多非首都功能，若把企业总部、医疗高地、最高学府等功能转移，自身城市病解决的同时也能促进其他地区发展。中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有十个类似北京这样的中心城市才行。

文/高敏

中财办副主任杨伟民12日在智库重庆论坛上解读国家“十三五”规划建议时指出：北京城市病问题的根源是集中了太多非首都功能，若把企业总部、医疗高地、最高学府等功能转移，自身城市病解决的同时也能促进其他地区发展。中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有十个类似北京这样的中心城市才行。

再建10个北京?靠谱吗?

限制“北京式”的特大城市发展一直是我国城市发展的基本政策，从“六五”开始一直到“八五”，五年规划中对大城市的修饰语一直是“严格控制”，在1989年颁布的《城市规划法》更明确写出：国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。一直到“九五”后，随着社会经济的快速发展，对大城市发展的偏见才逐步扭转，国家提出“注重发挥特大城市和大城市的辐射带动作用”，于是大城市规模开始了较快的增长，到2014年，出现了北京、上海、深圳、天津等六个城区常住人口在千万人口以上的超级城市，以及10个城区常住人口在500万-1000万以上的大城市。

但实际上，由于担心特大城市发展带来的城市病、贫民窟等问题，政府仍然相对谨慎，去年出台的《国家新型城镇化》中虽然提到要“增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”，但同时也提到要“严格控制特大城市人口规模”，为此，前不久京津冀协同发展规划提到北京人口要限制在2300万以内。

国家看起来很谨慎?真相是?

我国“十三五”规划建议原文如下：“发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。发展一批中心城市，强化区域服务功能。”

看来国家的城市发展导向并没有发生变化，杨伟明提到的“十个北京”，其实指的应该是：形成10个规模较大，以城市群为主要形态的区域增长极，在这类城市群中，中心城市配套齐全，辐射带动能力较强，与周边协同发展，但中心城市城区常住人口应会限制在1000万以下，以避免形成严重的城市病。

城市群真的好过特大城市?真的吗?

虽然国家鼓励发展城市群，但笔者认为：一味鼓吹在全国大范围建设城市群是决策者认识的误区，不合理、不科学。

来看看城市群的定义，英地理学者戈德认为：城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。

这里面有两个关键词：成熟阶段、最高空间组织模式

城市的成熟阶段一般指城市人口达到一定规模以上(国内对于特大城市的标准是城区人口达到500-1000万)，城市化率已经达到80%以上，城市空间扩展的潜力已严重不足的时期。在这个时期，城市人口规模和空间规模难以扩展，如同注水入杯，水满自缢，为了进一步提升效率，要素向特大城市外部疏解，形成产业等紧密联系的城市群。但实际上，目前我国北京、上海、深圳等东部城市城镇化率均达到了80%以上，但武汉、郑州、重庆等中西部大城市城镇化率仍然较低，如武汉仅为55.67%，郑州仅为68.2%，大量目前规划的城市群中心城市尚未达到成熟阶段。

最高空间组织模式是指城市群内部城市之间呈现紧密的联系，包括产业、交通等方面，但实际上城市群并没有固定的边界和衡量指标，其联系的强弱与核心城市的特征紧密相关，如果城市尚未达到可以大幅度辐射外部的能级，就着急去构建外部的副中心、节点，即使初期会吸引大量资本进入开发基础设施，但在市场经济条件下由于各类要素并无流向这些“节点”或“副中心”的动力，其建设却注定会失败，当前我国出现的一个个“睡城”或者“鬼城”就是明证。在未成熟的阶段去谈城市群空间组织根本就是“水中月，镜中花”，而且，只有核心城市可以紧密联系的辐射范围内的城市，才能形成有机的城市群组织，过大范围的城市群实际上毫无意义，只是规划编制人员在地图上一个“美丽的圈”而已。

笔者认为：如果城市尚未达到成熟时期，还处于产业、人口集聚的阶段，本身还有足够的空间去承载更多的经济因素，这个时期去贸然推动城市群建设的话，成功的可能性很低，而且会造成极大的投资浪费，从而对区域发展造成非常不利的影响。特别是在尚处于发展期间城市外围规划大量节点和副中心城市，实际上会认为的夸大这些城市的作用，造成土地和投资的浪费。

此外，由于当前我国城市发展不均衡，未来我国应该实施有区别的城市发展战略，在东部发达地区发展成熟的特大城市，科学有序的推动城市群发展，城市群空间范围要根据核心城市辐射力科学划分，不能盲目求大，把周边300公里城市都划进来。而在中西部处于发展中的城市，要加强中心城市建设，最终出现多个城区人口1000万以上的超大城市，这也许才是我国最合理的城市发展模式。

(来源于微信公众号“高敏观察”)