化解地方债务难题的根本之道在哪里

从本质上说，如果不在地方政府建立类似于企业“谁投资，谁出钱，不然就倒闭”的那种财务独立性，债务置换可能很难从根本上解决地方债务难题。但如何在单一体制下实现地方政府财务和中央政府财务的分离，没有可供借鉴的经验，只能一步步去摸索。

地方债务一直是我国经济中受人瞩目的热点，今年以来中央财政部门提出了债务置换以缓解还款高峰带来的压力，这种做法得到了社会各界不同的评价。笔者近日恰好翻阅了上世纪九十年代“三角债”的资料，发现其中部分内容，如资金用途监管和企业经营独立，对目前的地方债务问题化解不无裨益。

改革开放后，我国经济开始了一个飞速增长期。在经济效益的刺激下，各行各业开始了疯狂扩张。过多的企业追逐资金，银行信贷明显不够，企业间的借债成为备选项。在1991年至1992年期间，估计全国“三角债”在3000亿左右。彼时，我国主要的企业还是国企，“三角债”也主要存在于国企之间。时任副总理的朱镕基同志敏锐地察觉到“三角债”的危险，开始着力解决这一问题。当时首先想到的方法是通过资金注入打开“债务链”，即通过向部分企业注入资金让这些企业还钱，然后得到这些资金的企业可以再偿还他们自己的债务，而中央政府只需要承担最初的那部分资金。为此，中央财政预算安排了1000亿财政资金，计划在三年内用“一块钱结清三块钱”。开始时一切运行良好，“三角债”第一年减少了1000亿，第二年上半年减少了500亿，但之后事情超出了预料。旧债解决后，新债再次产生，一块钱不仅没有结清三块钱的债，反而又增加了三块钱的债。朱镕基副总理发现问题后立马派调查组去吉林调查，结论是在实际操作中，企业在获得资金后并没有偿还资金，而是再次投入其他运营或投机活动中。为此，治理马上改变了思路：企业必须自主经营，自负盈亏，对自己的债务负责，在1992年的经济工作会议上发出最为严厉的警告：“谁投资，谁出钱，不然就倒闭。”之后，央行开始严格管理商业银行债务，一大批中央和地方的国有企业破产重组。

眼下的地方债务和当年的国企债务类似，都是财务软约束下经济主体非正常途径的过度融资，而地方债务置换和解决“三角债”的第一种思路也有几分相似，都是通过一定的方法缓解债务，为陷入困境的经济主体争取时间重新获得偿还债务持续发展的能力。

本次债务置换在两个方面优于解决“三角债”的第一种思路。第一个方面是在资金的用途。当年，第一种方案之所以没能化解“三角债”，很大程度上是因为缺乏财政救助资金的监管，企业拿到财政救助资金后不去偿还借款，而是继续扩大投资或投机。本次地方债务置换是定向置换，这保证了地方政府通过发行债券获得的资金用于偿还债务，而不是用于其他“政绩工程”，也就从一定程度上保证了债务总规模的缩小。另一方面是限制经济主体非正常的融资来源。当年在解决“三角债”的过程中，国有企业可一边拿着财政补贴乱投资，一边再从其他企业借债，而现在对地方政府融资的约束大大加强。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求对地方政府融资实行限额管理，“坚决制止地方政府违法违规举债”。由于中央对商业银行的监控大大加强，地方政府融资的主渠道——银行被牢牢控制。

显然，地方债务置换超越了当年解决“三角债”的第一种思路，因而地方债务置换取得了显著成效。然而，从本质上说，如果不在地方政府建立类似于企业“谁投资，谁出钱，不然就倒闭”的那种财务独立性，债务置换可能很难从根本上解决地方债务难题。这种财务独立性包括三个方面：与地方政府事权相匹配的税收来源，来自地方政府内部的财务硬约束，其他市场主体把地方政府看成一个财务独立的主体。

缺乏与事权相匹配的税收来源，地方政府无法形成偿付能力。债务置换是使用债券置换贷款，只是推迟了偿还时间，降低了利息支付(债券的利率低于贷款)，但最终仍需要地方政府支付。在分税制以后，地方政府的财权大为缩小，但事权却没有减轻。在房地产市场放缓，土地财政难以为继的大背景下，地方的财政维持基本政府运转都很困难，正是财权和事权的错配导致了地方政府不得不借贷。这一问题不解决，地方政府不可能形成维持债务可持续的财务能力。

目前，对地方政府融资的约束主要来自于上级，即中央政府严格把控。上级的约束有可能变为新的寻租空间。财政资金的分配曾导致“跑部钱进”，一度成为国家重点整治的对象，如果上级掌握着地方政府的融资额度，那么“跑部钱进”的现象只怕会死灰复燃。足见，来自于上级的约束不如来自内部的约束。内部约束，比如人大对地方政府的约束，会比上级约束更切合实际，也更有效。

我国幅员辽阔，各地自然禀赋与发展程度千差万别，有的地方经济发展得快，市政等公共服务需要的资金多，偿付能力也强，有的地方可能就未必如此。目前对地方政府的约束是行政手段，上级的行政规定往往一刀切，难以反映实际的资金需求和偿付能力。十八届三中全会以来，市场在资源配置中的决定性作用越来越大，在地方政府融资这一领域也不应该缺席，需要以市场化来提升效率。但市场发挥作用是有条件的。正如经过“自主经营、自负盈亏”的产权改革后的国有企业才能成为市场经济中正常参与者，只有地方政府具有独立的财务后，市场的投资者才能对地方政府的财务能力做出客观评价，决定是否融资。这样的市场约束，效果远远超过行政约束。

笔者深知，知易行难。国有企业脱离政府保护、成为真正的经营主体都是经过了多年艰苦的努力摸索出来的，何况是地方政府。扩充地方财政实力，需要财税体制根本性的改革，一难也;内部约束需要加强地方人大的权力和独立性，二难也;在单一体制下实现地方政府财务和中央政府财务的分离，三难也。目前，欧美国家实现了地方政府的财务独立性，美国时常爆发出地方政府破产的新闻。由于历史和政体的原因，我国无法借鉴美国的经验，下一步如何做还只能一步步去摸索。

(作者许 鑫，系资深宏观经济评论人)