建立首都圈财政 破解跨界发展难题

叶堂林 首都经济贸易大学教授、北京市经济社会发展政策研究基地执行主任

京津冀协同发展的关键在于建立一套好的制度，通过制度这一指挥棒来打破“一亩三分地”的思维定势。当前京津冀协同发展面临着众多亟须破解的制度问题，如缺乏跨区域的公共基础设施建设投融资制度，导致“断头路”;再如缺乏跨区域的财政支出制度，导致环首都贫困圈和生态涵养区经济发展水平低下等。我们认为，应从以下几个方面进行重点突破：

构建区域新型财政税收体系：一是建立首都财政，可以优先考虑北京核心区(东城、西城)按照事权与财权相匹配的原则，以首都财政的形式由中央财政给予拨付，用于支持首都核心功能正常运作。二是建立首都圈财政，按照京津冀三地财政收入的一定比例(如1%)，或通过征收碳排放税、排污税等，建立首都圈财政，用于三地跨界的道路建设、跨界大型项目建设、生态涵养区生态保护等。三是建立域内横向财政转移支付制度，由重点开发和优化调整地区向限制开发和禁止开发地区进行横向财政转移支付。四是建立纵向财政转移支付制度，并努力实现转移支付制度法制化、公平化和透明化。在纵向转移方面，需加大对生态涵养区和环首都贫困圈等地区基础设施和公共产品投入的一般性转移支付比例，夯实协同发展的基础。

构建科学合理的政绩考核体系：构建基于功能分区的政绩考核制度。建议将京津冀区域作为一个整体，根据京津冀不同地区的发展现状、资源环境禀赋和发展潜力，进行主体功能区(优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发)划分，逐步形成区域主体功能清晰、人口资源环境相协调、发展导向明确、开发秩序规范的区域发展格局。政绩考核制度应在其主体功能区划分的基础上进行调整和完善，改变单纯以GDP增长为指标考核地方发展成效。如：生态涵养区，应构建以生态、绿色为主的考核体系;对优化调整地区，应重点考核其产业升级和发展质量;对重点开发地区，应该重点考核经济指标，同时也要考核其生态环境指标。

创新跨行政区的投融资：建立京津冀共同发展基金、产业调整基金和区域开发银行。由三地联合出资，用于区域跨界重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域，对跨界重大项目的实施给予资金支持，重点支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护。鼓励京津冀三地共同出资设立京津冀产业结构调整基金，以帮助河北产业转型升级、重化工业退出区和北京非首都功能疏解区的可持续发展等。建立多元化可持续融资保障机制。

建立问题区域的援助政策：按照问题区域性质和严重性，将京津冀2市1省中的环首都贫困区、重化工业退出区、大都市功能疏解区等作为区域援助对象，构建相应的援助机制与政策。建立针对环首都贫困区的政策援助。如建立横向财政转移支付制度，加大纵向财政转移支付力度;通过发行长期建设国债以及财政参股等方式加大政府投资。

(整理/王子豪 插图/琚理)

责任编辑：白岚