财政部要求三部委反馈“口袋预算”落实情况

2012年中央部门预算编制通知中首次对“口袋预算”提出了要求。

口袋预算形容了中国特有的一种政府预算模式，即财政部给有预算分配权的部门“切”一块资金，根据当年具体情况分配使用。目前中国有预算分配权的部门主要是国家发改委、教育部和科技部，其中国家发改委的预算指标最多，今年为3826亿元，教育部和科技部则规模较小。

现在，财政部要求由这些部门“严格控制”预算指标比例，并“按规定时间反馈指标落实情况”。

据了解，每年财政部在向全国人大递交当年中央财政预算时，并不知道这口袋里的几千亿具体用于哪些项目。而作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时，也看不到这笔钱的具体支出去向。“这么大一笔财政资金，每年全国人大审批预算的时候是不知道具体支出情况的，这样的预算审批有何意义呢？”一位全国人大代表表示不解。

首次提出规范

目前中央部门正在编制2012年的预算，每个部委都收到了财政部下发的关于编制2012年中央部门预算的通知，这份通知对明年预算编制提出了16条要求。其中第十四条是首次出现，让很多人颇感陌生。

该条款要求，“有预算分配职能的部门要提高年初预算到位率，将预留指标比例严格控制在规定的范围之内，并将预算指标落实情况按规定时间反馈财政部”。

也许很多人不能理解这一通知内容，但这却是中国政府预算编制和监督中的一大盲点，即口袋预算。

每年财政部在安排中央预算时，会根据国家发改委、教育部和科技部提出的要求，“切”出一块资金用于基本建设、科研等项目。但财政部并不清楚切出来的资金将用于哪些具体项目。针对上述通知，南开大学经济学院教授马蔡琛解释，所谓“提高年初预算到位率”，即是年初在规定时限内，所有财政资金按照具体用途编制预算表递交财政部门和全国人大审批。

而“预留指标比例”是指国家发改委在年初无法预知当年中央预算内投资项目，需预留一部分资金在年度中间根据项目申报和审批情况分配资金的比例。比如中央预算内投资4000亿，其中有40%是延续上年项目或中央已确定的重大项目，60%作为预留指标在年度中根据项目审批情况，由发改委分配。

预留指标的多少，意味着国家发改委等部门分配财政资金的裁量权。全国人大等部门一直在强调严格控制预留指标比例，减少年度中间财政资金的机动性。“预留的预算指标落实情况要按规定时间反馈到财政部”，则意味着口袋预算的具体支出项目要提前上报财政部。“以前每年也要求这些部委提前上报预算，但一直没执行下来。”全国人大相关人士表示。

根据全国人大的要求，安排给中央部门的投资必须在当年2月底前编制并下达计划，安排给地方的投资也尽量按此时限抓紧编制并下达。

今年2月初，全国人大就2011年中央预算内投资资金如何安排使用一事询问过国家发改委。当时国家发改委派出一位副主任和投资司负责人前往全国人大进行说明，并解释，发改委还未收到各地各部门的项目申请报告，因而无法给出具体项目表。

最终，这一项目表并没有如期在今年3月初的全国两会上交到代表手里。与会代表表示，今年两会审议预算时，中央预算内投资没有列出一个项目。

政府第二预算

“通常不论哪个国家，只有财政部门才有预算分配权，口袋预算相当于肢解了政府预算，破坏了一个国家统一的预算分配权。”南开大学经济学院教授马蔡琛说。

国家发改委本身有自己的部门预算，2011年是9.4亿元，这是用于国家发改委的运行经费。这一预算每年随同其他中央部门的部门预算一起上报财政部，并接受全国人大的审批。除此之外，发改委还负责中央预算内投资资金的预算分配，2011年这一资金为3826亿元，是其部门预算的几十倍，偏偏如此大的一笔资金却没有预算。

马蔡琛表示，这有违部门预算改革的初衷，部门预算就是一个部门一本预算，要全面反映部门收支活动。但令他感到困扰的是，3000多亿的预算收支安排既不能在部门预算中看到，也没有单独的预算表，而是分散在公共预算的大盘子里，在教育、社保等支出明目下。

口袋预算通常在年度中，随着项目的审批逐一执行来进行支配——在没有法定预算约束的情况下。“这样的预算分配方式很容易造成预算执行不够严肃。”一位全国人大代表指出，如果年初将项目落实好，并通过人大审批，年中就不能轻易调整；也可以制定计划，年初拨多少款、年中拨多少，年底多少，有个节奏。

但现实情况是，中央预算内投资项目大多在本年度期间申报、批准和拨款，这个过程没有人大的监督，随意性较大。近年来很多项目甚至被推迟到年底，为了完成预算，这些支出最终从财政部拨到省里的财政厅就算是花出去了，即预算执行完了。

中央预算内投资其实就是中央政府的投资，只是国家发改委拥有审批这些投资项目的权力，而相应的预算分配权也随项目的审批，落入国家发改委名下。

近日，国务院常务会议通过了预算法修正案草案，草案最快于今年12月上报全国人大常委会进行审议。据悉此次预算法修改的基本原则之一，便是增强预算的科学性、完整性和透明度。在修改预算法时立法部门就提出，将各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

“口袋”难有预算

在全国人大和财政部要求下，教育部的“口袋预算”开始规范起来。以前课题经费都是先跟财政部申请一块资金，年度中各院校研究所上报课题，教育部再分配。“今年6月，学校就要求我们报明年的课题了，这样明年初就能拿到经费，以前都是当年报题，下半年才拿到经费，当年还必须花完。”天津一所高校人士表示。因为提前了各种支出的汇总，教育部的“口袋预算”基本能够按照规定时间交出一份项目表。

全国人大和财政部等部门官员均表示，切块资金提前编报预算在技术上没有任何难题，只要改进工作方式和进度即可实现。不过，国家发改委相关官员解释，每年两会上，发改委都会向全国人大汇报上年中央预算内投资情况和当年投资计划，这实际上已经是公开了。

马蔡琛表示，对当年投资情况的汇报只是计划，从预算的角度，发改委应提交账本。上述国家发改委官员认为，目前中央政府投资的思路是控制规模，如中央投资要低于财政支出的5%等等，从未来的趋势看，这部分中央预算内投资规模不会多只会少。

该官员还表示，在执行预算内中央投资计划时，要求也颇为严格。报上来的重大项目是要求必须有详细的施工计划，比如何时动工，计划工程进度，何时完工等。同时，更重要的是，还需要上报对项目投资资金的落实情况，这包括了要使用的中央资金、地方政府的配套资金和社会资金等几方面。

全国人大相关官员表示，对口袋预算现在只要求提前上报一个项目表，主要用于哪些项目，对应资金等，否则人大审议已无意义，“都不知道用在什么地方，就批准，哪有这样的预算。”这位官员表示，现在并没有要求就口袋预算上报正式预算，而仅是一个项目表，这个要求已经很低了。

马蔡琛建议，中央预算内投资完全可以分解到国务院各个职能部门预算中，如保障房的分给住建部、卫生的给卫生部、环境的给环保部，这些职能部门对项目的安排和资金的使用可能更为专业。“同时，预算分配权统一到财政部，公众也可以从部门预算中看到中央的这些投资是如何使用的。”马蔡琛表示。

上述发改委官员表示，每年七八月份都会编制第二年中央预算内资金投资计划，包括中央重点投资项目和卫生、保障房、医疗等民生项目，由于涉及卫生部、住建部等诸多相关部委和地方政府，要做到每个项目详细情况完全公开，目前还有难度。